BLERINA HOXHA
Agjencia e Prokurimit Publik gjatë vitit 2014 ka zhvilluar 6794 procedura të suksesshme prokurimi, ku 31% prej tyre janë zhvilluar me negocim pa shpallje paraprake, çka e ka kufizuar së tepërmi konkurrencën në tenderë. Shkak është bërë përplasja ligjore ndërmjet ligjit të buxhetit dhe atij të prokurimit. Nga 60.1 miliardë lekë që ishin vënë në dispozicion, fondi total i prokuruar rezultoi 39.9 miliardë lekë. Banka Botërore: 5 masat që përmirësojnë prokurimet. Është faktuar se, tenderimet publike online kanë rritur transparencën dhe kanë minimizuar korrupsionin, por e kanë bërë atë, gjithashtu më të sofistikuar. Në historinë e qeverisjeve shqiptare, fondet e pakta në dispozicion për shpenzime nuk janë administruar mirë. Në mbyllje të vitit 2014, nga 60.1 miliardë lekë që ishin vënë në dispozicion si fond limit për prokurime nga entet publike, fondi total i prokuruar rezultoi 39.9 miliardë lekë, sipas shifrave azhurnuara nga Agjencia e Prokurimit të Publik, në mbyllje të vitit 2014. Siç mësohet, 28% e fondit nuk është angazhuar, pasi janë anuluar procedurat për 1409 raste me vlerë 9.6 miliardë lekë. Megjithatë Agjencia shpjegon se, nga fondi i angazhuar në tenderë është arritur të kursehet një shumë 3.7 miliardë lekësh. Por pas statistikave të shumta për tenderimin e fondeve qeveritare, shqetësues mbetet fakti se, gati 31% e procedurave të prokurimit janë zhvilluar me negocim pa shpallje paraprake, çka e ka kufizuar së tepërmi konkurrencën në tenderë. Autoriteti i Konkurrencës është shprehur kundër kësaj metode, pasi rrit përqendrimin e për rrjedhojë, ofrohen çmime më të larta.
Prokurim me negocim në 31% të rasteve
Gjatë vitit 2014 janë zhvilluar 2121 procedura me negocim pa publikim të njoftimit të kontratës, duke angazhuar një vlerë prej 5.6 miliardë lekësh, sipas të Dhënave të Agjencisë së Prokurimit Publik, nga 4673 procedura që kanë rezultuar me fitues gjatë vitit në prokurimin e garës së hapur. Procedura pa tender me negocim rezulton të jetë përdorur në 31% të krejt rasteve fituese. Ligji lejon që, përveç procedurave të prokurimit publik, Autoritetet Kontraktore, nëse ndodhen në kushtet e emergjencës, mund të kryejnë dhe procedura prokurimi me negocim pa shpallje paraprake. Pothuajse të gjitha autoritetet kontraktore kryejnë procedura negocimi pa shpallje, për një vlerë deri në 20% të kontratës së fundit, për të përmbushur nevojat e fillimvitit, një mundësi kjo e rregulluar nga legjislacioni në fuqi. Enti i prokurimeve referon se, përdorimi i kësaj procedure bëhet i domosdoshëm dhe në kushtet kur krijohen situata emergjente, sidomos për mallra dhe shërbime të domosdoshme, si ushqime, “të stimuluara” nga legjislacionet e tjera dhe sidomos ai për buxhetin. Aktet ligjore për zbatimin e buxhetit nuk lejojnë fillimin e një procedure prokurimi në rast se, nuk ka kaluar buxheti përkatës, në llogarinë e Autoritetit Kontraktor, e konkretizuar kjo me kërkesën për të vulosur Urdhrin e Prokurimit në degën përkatëse të Zyrës së Thesarit. Kështu lidhja e një kontrate nga një procedurë konkurruese prokurimi nuk mund të realizohet minimalisht përpara muajit mars të një viti, madje sipas agjencisë së Prokurimit, nga praktika e deritanishme, për shkak dhe të afateve të ankimit, kjo periudhë shkon në muajt prill-maj.
Në këto kushte, Autoritetet Kontraktore, pasi kanë ezauruar dhe procedurat me negocim pa shpallje për nevojat e fillimvitit janë përsëri në “situatë emergjente” për mallra dhe shërbime të domosdoshme, situatë që i çon në përdorimin e procedurës negocim pa shpallje. “Theksojmë se, në ndryshim nga aktet e tjera, legjislacioni i prokurimit e lejon fillimin e procedurës së prokurimit që me miratimin e buxhetit, pra pa pasur nevojë që buxheti të ketë kaluar në llogari deri në shpalljen e fituesit dhe nuk lejon lidhjen e kontratës pa kaluar buxheti respektiv, duke mos u bërë pengesë administrative për zhvillimin e procedurës konkurruese”,-sqaron Agjencia e Prokurimit në materialin e përgatitur për Kuvendin. Një arsye tjetër e “stimulimit të procedurave me negocim pa shpallje paraprake vlerësohen tejzgjatjet e procedurave të prokurimit, sidomos në rastet kur ka një ankesë në shkallë të dytë administrative, Komisionin e Prokurimit Publik. Në disa prej rasteve të monitoruara nga APP, justifikimi i autoriteteve kontraktore për përdorimin e kësaj procedure ka qënë mospërfundimi i procedurës konkurruese, për shkak të shqyrtimit të ankesës në Komisionin e Prokurimit Publik.
Për këto arsye, gati gjysma e të gjithë procedurave me negocim pa shpallje paraprake të zhvilluara gjatë vitit 2014 (1092 nga 2121), janë realizuar vetëm në periudhën janar-mars të vitit 2014. Po kështu rezulton se, përqindja më e madhe si në numër ashtu edhe në vlerë, e procedurave me negocim pa shpallje paraprake, janë realizuar në katërmujorin e parë të vitit 2014. Me qëllim minimizimin e rasteve të përdorimit të procedurës me negocim pa shpallje paraprake të njoftimit, ekspertët e APP kërkojnë të koordinohen sistemi buxhetor me atë të prokurimit, pra të stimulohet zhvillimi i procedurës së prokurimit edhe pa kaluar ende buxheti në llogarinë e Autoriteteve Kontraktore, me kushtin që të mos lejohet të lidhin kontratë nëse nuk e kanë buxhetin përkatës), duke fituar kështu kohën e nevojshme për zhvillimin e procedurës konkurruese të prokurimit. Kjo praktikë, sipas tyre, do të shmangte stimulimin e situatave fiktive të emergjencës që i çojnë autoritetet kontraktore në zhvillimin e procedurave me negocim pa shpallje paraprake.
Kontrata me negocim, rasti i energjisë
Tenderët e importit të energjisë janë rasti tipik i kontratave me negocim ku xhirohen të paktën 10 milionë euro në muaj. Procedura e negocimit paraprak funksionon në këtë mënyrë. Enti i interesuar pas merr ofertat nga operatorë të ndryshëm, hyn në negociata me secilin prej tyre. Në rastin e importit të energjisë elektrike, këto negociata kanë prodhuar çmime në rreth 20% më të larta se bursat rajonale. Në negociatat për importin e energjisë janë tre kompani që fitojnë gjithmonë të drejtën e importit pavarësisht se, tregu tashmë njeh dhjetëra operatorë të licencuar për tregtimin energjisë. I shqetësuar në lidhje me këtë praktikë, Autoriteti i Konkurrencës i ka sugjeruar Entit Rregullator të Energjisë që, në përmbushje të qëllimit për mirëfunksionimin e tregut dhe për rritjen e konkurrencës të rishikojë procedurat e blerjes së energjisë elektrike mujore dhe vjetore për OSHEE. Gjithashtu, Autoriteti i Konkurrencës ka kërkuar që tenderët e importit të energjisë të bëhen nga Agjencia e Prokurimeve nëpërmjet sistemit elektronik. Por ekspertët në OSHEE kanë shpjeguar se, tenderimi i energjisë nuk kryhet si për mallrat e tjerë që ka nevojë qeveria. Për shkak të kapacitetit të kufizuar të linjave të transmetimit, Shqipëria ka kosto të lartë shtesë nga transmetimi krahas bursës që në shumë raste, shkon 6 euro për megavat. Gjithashtu kompanitë që kanë kapacitete të mëdha të tregtimit janë të pakta në numër. Ekspertët e OSHEE, gjithashtu rendisin si arsye për çmimin e lartë edhe riskun që ka tregu shqiptar. OSHEE, shprehen ata, blen energji pa lënë garanci bankare dhe, nga ana tjetër, ka një bilanc të përkeqësuar prej borxheve të trashëguara në vite.
Procedurat e prokurimeve, 26% të anuluara
Burimet njerëzore jo të afta dhe mangësitë në dokumentacion kanë bërë që nga 5288 procedurat e shpallura për t’u zhvilluar në sistemin e prokurimit elektronik, 1409 prej tyre të anulohen, që përbëjnë 26% e totalit të shpallur. Agjencia e Prokurimit Publik shpjegon se, ka dy arsye kryesore për anulimin: E para, teknike dhe e dyta, ligjore. Një ndër arsyet teknike përmenden kryesisht gabimet në plotësimin dhe kryerjen e hapave në sistemin e prokurimit elektronik, të cilat gjatë vitit 2014 kanë zënë një vend të konsiderueshëm. Një shpjegim për këtë situatë, nga ekspertët e prokurimeve, është mungesa e eksperiencës së stafit të ngarkuar me kryerjen e procedurave të prokurimit, në Autoritetet Kontraktore. Ndër arsyet ligjore që kanë çuar në anulimin e procedurave përmenden vendimet e anulimit nga Komisioni i Prokurimit Publik për mungesë konkurrence gjatë zhvillimit të procedurave dhe anulime për shkak të mbylljes së vitit buxhetor, etj. Një rast tjetër që vlen të përmendet në funksion të kësaj analize është dhe rasti kur shpallet një procedurë me lote dhe anulohen një ose disa lote të saj. Në këtë rast, numri i procedurës së shpallur është vetëm një, ndërkohë që për këtë procedurë të shpallur do të numërohen si procedura të anuluara çdo lot i mëvetshëm. Nga viti 2013 në vitin 2014 ka një rritje në numrin e procedurave të shpallura për t’u zhvilluar në sistemin elektronik, rritje në numrin e procedurave që kanë përfunduar me njoftim fituesi, rritje të fondit të prokuruar dhe rritje të fondit të kursyer.
Vetëm 6 operatorë të përjashtuar
Shqyrtimi i propozimeve për përjashtimin e operatorëve ekonomikë është kompetencë tjetër ligjore e APP. Nga të dhënat shihet se, gjatë vitit 2014 u morën në shqyrtim 35 propozime për përjashtimin e operatorëve ekonomikë, nga të cilat u fillua procedimi administrativ për përjashtimin nga procedurat e prokurimit për 12 operatorë ekonomikë. Në përfundim të procedimit administrativ, është marrë vendim për përjashtim nga e drejta për të marrë pjesë në prokurime, për 6 operatorë ekonomikë. Nga këta, 5 operatorë ekonomikë janë përjashtuar për shkak të keqinformimit, nëpërmjet paraqitjes në tender të dokumenteve që përmbajnë të dhëna të rreme dhe 1 operator është përjashtuar për shkak të mospërmbushjes së detyrimeve kontraktuale. Ndërkohë, 1 operator tjetër është përjashtuar me vendim plotësues të institucionit të Prokurorisë. Sipas të dhënave zyrtare për 2 operatorë ekonomikë është marrë vendim mospërjashtimi, pasi është arritur në përfundimin se nuk plotësohen kushtet ligjore, ndërsa për 3 operatorë të tjerë APP ka pezulluar procedimin administrativ për shkak të procesit gjyqësor.
Fituesit më pak se kontratat e lidhura
Nga të dhënat e pasqyruara nga Agjencia e Prokurimit rezulton se, numri total i procedurave të shpallura në sistemin elektronik janë 5288, ndërkohë që numri i procedurave të fituara, të cilat maten me njoftimet e fituesve të publikuar në sistem, është 4605. Agjencia e Prokurimeve sqaron se, diferenca midis numrit të procedurave të shpallura me ato të përfunduara me njoftim fituesi në sistem, shpjegohet me faktin se, disa nga procedurat e shpallura janë anuluar ose janë procedura të cilat janë shpallur në fund të vitit 2014 dhe nuk janë përfunduar ende me njoftimin e fituesit, çka do të thotë se janë në proces. Gjithashtu, rezulton se, numri i kontratave të nënshkruara është më i madh se numri i fituesve. Kjo diferencë shpjegohet me faktin se disa procedura janë zhvilluar në mënyrë të përqendruar (nga Organi Qendror Blerës, ose ministri të ndryshme që kanë shërbyer si organ qendror për institucionet e veta të varësisë), dhe në këtë rast, fituesi është një, kurse kontrata të nënshkruara janë aq sa është dhe numri i institucioneve përfituese nga kjo procedurë, shpjegon Agjencia e Prokurimit në raportin e përgatitur për Kuvendin.
Revolucioni i prokurimeve në vlerat e vogla
Që prej vitit 2013 zhvillohen dhe procedurat e prokurimit me vlerë të vogël, në kufirin 400 mijë lekë pa TVSH. Numri i procedurave të kryera gjatë vitit 2014, është rritur ndjeshëm krahasuar me vitin 2013 dhe konkretisht, gjatë vitit 2014 janë kryer 46,537 procedura, ndërkohë që gjatë vitit 2013 u kryen 28 778 procedura të tilla. Po kështu, numri i procedurave të përfunduara me sukses gjatë vitit 2014 është më i lartë krahasuar me vitin 2013 dhe konkretisht, procedurat me vlerë të vogël, të përfunduara me sukses në sistemin e prokurimit elektronik. Gjatë vitit 2014 vlerësohen 31.164 të suksesshme, nga 17 329 të tilla gjatë vitit 2013. Fondi limit i blerjeve me vlerë të vogël ishte rreth 9.7 miliardë lekë dhe fondi total i prokuruar ishte 7.8 miliardë lekë. Nga të dhënat shihet se, nga prokurimi në këtë formë janë kursyer 1.3 miliardë lekë, ose mbi 14% e totalit.
Koncesionet dhe ankandet
Numri i procedurave për dhënien me koncesion të shpallura për t’u zhvilluar në sistemin e prokurimit elektronik ishte 9 më 2014, nga të cilat, kanë përfunduar me fitues 6 procedura, ndërkohë që 3 të tjera janë në proces. APP bën me dije se janë anuluar 36 procedura të shpallura për t’u zhvilluar gjatë vitit 2013). APP njofton se, gjatë vitit që shkoi janë shpallur fitues në 222 ankande të zhvilluara, po kontratat janë lidhur me vetëm 102 fitues. Procedurat e ankandit publik zhvillohen vetëm në rrugë shkresore. Vlera e ofertuar në ankande ishte 806 milionë lekë dhe u lidhën kontrata për vetëm 372 milionë lekë. Aktualisht numri total i përdoruesve i regjistrit elektronik të prokurimeve është 34 713 operatorë. Numri më i madh i përdoruesve është krijuar në vitin 2013, krahasuar me vitet 2011, 2012 dhe 2014. Kjo diferencë shpjegohet me kryerjen për herë të parë të procedurave të prokurimit me vlerë të vogël, në formë elektronike gjatë vitit 2013. Për vitin 2014, në sistemin e prokurimit elektronik, në rolin e operatorëve ekonomikë janë regjistruar 1580 operatorë ekonomikë të rinj, nga të cilët 173 janë operatorë ekonomikë të huaj. Nga ana tjetër, numri total i aplikimeve të krijuara nga Njësitë e Prokurimit pranë Autoriteteve Kontraktore për vitin 2014 në Sistemin e Prokurimit Elektronik arriti 55.536, nga të cilat 46.537 aplikime janë për blerje me vlerë të vogël, ku 31.164 prej tyre kanë përfunduar me fitues. 8999 nga këto ishin aplikime për procedura konsulence, konkurse projektimi dhe procedura me negocim me shpallje paraprake të njoftimit.
Banka Botërore sugjeron 5 masa për përmirësimin e tenderëve
Banka Botërore, e cila ka asistuar Shqipërinë në zbatimin e një Strategjie për Menaxhimin e Financave deri në vitin 2020, sugjeron 5 masa të reja që duhet të zbatohen në 5 vitet në vijim për rritjen e efektivitetit të përdorimit të fondeve publike në sistemin e prokurimeve. Masa e parë synon në përgatitjen e ndryshimeve të Ligjit të Prokurimeve dhe rregulloreve mbështetëse. Ndryshimet në ligjin e prokurimeve dhe rregulloret ekzistuese qeveritare do të përgatiten me synimin për të krijuar mekanizma efikasë nga pikëpamja e drejtimit të sistemeve të prokurimit publik dhe koncesioneve. Këto ndryshime synojnë të realizojnë një strukturë organizative të aftë për të trajtuar përgjegjësitë ekzistuese, si dhe ndonjë zgjerim të APP-së dhe funksioneve të caktuara saj. Banka Botërore ka sugjeruar se, duhet garantuar pavarësia institucionale e Komisionit të Prokurimit Publik (KPP), i cili aktualisht është nën varësinë e Këshillit të Ministrave. Modele të ndryshme që garantojnë paanësinë dhe pavarësinë e PPC-së duhet të analizohen, duke përfshirë mënyrën sesi emërohen anëtarët e KPP-së dhe mënyrën sesi Parlamenti ushtron kontrollin e tij.
Masa e dytë lidhet me harmonizimin e mëtejshëm të ligjeve mbi koncesionet dhe prokurimin publik me legjislacionin dhe praktikat më të mira të BE-së dhe zbatimin e direktivës së sigurisë dhe mbrojtjes. Harmonizimi me legjislacionin e ri të BE-së mbi prokurimin publik do të bëhet gradualisht dhe do të arrihet plotësisht në një periudhë afatmesme, sqaron Ministria e Financave në Strategjinë e Menaxhimit Financiare 2014-2020. Reformat duhet të bazohen në parimet e praktikave më të mira ndërkombëtare në fushën e prokurimit publik dhe duhet të marrin në konsideratë vështirësitë dhe mangësitë e zbuluara në zbatimin e kuadrit ekzistues ligjor. Direktiva e BE-së mbi Sigurinë dhe Mbrojtjen do të përfshihet në ligjin shqiptar. Ligji mbi Koncesionet do të ndryshohet në planin afatmesëm për të garantuar harmonizim të plotë me Direktivën e re të BE-së për Koncesionet.
Masa e tretë lidhet me forcimin e sistemeve të shqyrtimit të ankesave për të garantuar ligjshmëri, transparencë, koherencë dhe efektivitet. Mekanizmi shqyrtues i krijuar në ligjin e prokurimeve ndjek kryesisht Direktivat Europiane mbi Ankimimin. Megjithatë, disa dispozita të Direktivës së re 2007/66/KE nuk janë përfshirë në ligjin e prokurimeve duhet të transpozohen. Zhvillimi i mëtejshëm i sistemit të shqyrtimit të ankesave, përveç çështjes së pavarësisë, do të përqendrohet në ligjshmërinë, transparencën dhe efektivitetin e procesit të shqyrtimit dhe cilësinë e përgjithshme të shërbimit të KPP-së, sugjeron strategjia e menaxhimit të financave. Strategjia për Menaxhimin Financiar 2014–2020 synon përmirësimin e mëtejshëm të funksionimit të sistemit të prokurimit publik. Gjatë periudhës së planifikimit do të merren disa masa për forcimin e sistemit të prokurimit publik nëpërmjet nxitjes së përdorimit më të gjerë të marrëveshjeve kuadër ndërmjet subjekteve prokuruese, me anë të botimit të legjislacionit të nevojshëm dytësor.
Masa e katërt sugjeron krijimin e një Organi Qendror Blerës (OQB) dhe marrëveshjeve të tjera koordinuese dhe gjithashtu duhet përmirësuar sistemi i prokurimit elektronik për ta bërë atë të aftë të trajtojë marrëveshjet kuadër dhe operacionet e OQB-së, si dhe për përmbushjen e kërkesave të reja sipas direktivave të BE-së. Për të arritur këtë rezultat, Banka Botërore sugjeron trajnimin e vazhdueshëm të stafit të prokurimeve dhe forcimin e funksionit të prokurimit në autoritetet kontraktues. Masa e pestë, që sugjeron Banka Botërore, ka lidhje me krijimin e mekanizmave për kontrollin e disponibilitetit të fondeve para prokurimit. Do të krijohet një ndërfaqe midis sistemit të Prokurimit Publik dhe institucioneve që të kryejnë kontrolle online nëse kanë fonde buxhetore të disponueshme para fillimit të një procesi tenderimi. Gjithashtu synohet të kryhet një kontroll i buxhetit në mënyrë që asnjë prokurim të mos iniciohet, nëse nuk ka fonde në dispozicion për vitin aktual, dhe në rastin e kontratave shumëvjeçare, për secilin nga vitet jashtë vitit aktual fiskal të PBA-së.
KE: Prokurimet publike në progress
Raporti i Progresit të Komisionit Europian vëren se ka pasur progres të mirë në përafrimin e mëtejshëm të legjislacionit të prokurimit publik, koncesioneve dhe partneritetit publik privat me legjislacionin e Bashkimit Europian në këtë fushë. Mekanizmat e rishikimit janë bërë të efektshme. Progres-raporti sugjeron se, punë e mëtejshme nevojitet për të përmirësuar profesionalizmin e autoriteteve kontraktore dhe për të reduktuar shkeljet financiare në sektor. Në përgjithësi, përgatitjet në fushën e prokurimit publik kanë avancuar në mënyrë të moderuar, cilëson KE. Për sa u përket parimeve të përgjithshme, ka pasur përmirësime në sistemin e rishikimit të prokurimit publik, si dhe është miratuar legjislacioni në fushën e koncesioneve, thotë raporti. Legjislacioni dytësor i miratuar në gjysmën e parë të vitit 2013 mbulon procedurat e prokurimit publik, përkufizimet e blerjeve të vogla dhe ofertave anomalisht të ulëta, si dhe procedurat që duhet të ndiqen nga autoritetet kontraktore. Gjithashtu, janë ripërcaktuar gjobat dhe penalitetet administrative në rast shkeljesh, për t’u dhënë më shumë përgjegjësi anëtarëve të komisioneve të procedurave të prokurimit. Numri i procedurave me negocim pa shpallje paraprake të njoftimit pati një rritje të lehtë gjatë vitit 2012, duke u llogaritur në 26.4% të të gjitha procedurave dhe në 14% të vlerës së përgjithshme të tenderëve. Kjo tendencë vazhdoi edhe gjatë gjysmës së parë të vitit 2013, por është thelluar gjatë 2014. Progres-raporti thotë se, rritja e numrit të procedurave me negocim është pjesërisht për shkak të vonesave në çeljen e fondeve të prokurimit të autoriteteve kontraktore, e kombinuar me afate të shtrënguara dhe planifikim të dobët. Koncesionet për hidrocentralet u përjashtuan nga ligji për një periudhë kalimtare prej katër vitesh.
Legjislacioni dytësor për prokurimin elektronik u amendua me qëllim shtrirjen e fushës së zbatimit edhe te kontratat me vlerë mbi 72 euro, si dhe kufizimin e hapësirave për interpretim nga ana e autoriteteve kontraktore. Sipas progres-raportit, prokurimi publik dhe koncesionet janë ende një ndër sektorët kryesorë ku KLSH ka konstatuar shkelje financiare. Institucioni auditues raportoi në muajin mars 2013 se shkeljet e kryera nga autoritetet kontraktore, në nivel qendror dhe vendor, në lidhje me prokurimet publike për periudhën 2008-2011 i kanë shkaktuar shtetit një dëm financiar prej 3.1 milionë eurosh.
