Buxheti/Sejko: Kujdes me PPP-të, jo më shumë se 5% e të ardhurave

Guvernatori i Bankës së Shqipëri, Gent Sejko ishte sot i pranishëm në komisionin e Ekonomisë dhe Financave në lidhje me pr/buxhetin për vitin 2019. Sejko e përqëndroi fjalën e tij bazuar në tre shtylla kryesore, ndërlidhjen mes ecurisë së ekonomisë dhe politikës fiskale, gjykimin e Bankës së Shqipërisë mbi ndikimin e strategjisë së huamarrjes dhe të administrimit të borxhit publik në tregun financiar shqiptar, si edhe në hartimin e një analize të përgjithshme të treguesve të qëndrueshmërisë së financave publike të vendi, ndërsa në përfundim Sejko paraqiti disa sugjerime të Bankës së Shqipërisë për të ardhmen.

Sa i takon ritmit e konsolidimit fiskal në afatin e mesëm Sejko tha se Banka e Shqipërisë sugjeron që, në përputhje me shkallën dhe ritmin e përmirësimit të ekonomisë, të merret në konsideratë mundësia e shpejtimit të ritmit të konsolidimit fiskal në afatin e mesëm. “Ky përshpejtim do të shërbente për të akomoduar rritjen e pritur të kostos së shërbimit të borxhit në afatin e mesëm, si dhe do të rriste hapësirat për përballimin e goditjeve të mundshme negative në afatin e mesëm e të gjatë.” Vijoi Sejko.

Të nderuar zonja dhe zotërinj Deputetë,Më lejoni, në radhë të parë, t’ju falënderoj për ftesën dhe mundësinë që më keni dhënë për të paraqitur para jush opinionin e Bankës së Shqipërisë mbi Projektbuxhetin e vitit të ardhshëm. Si gjithnjë, e gjej me vend të theksoj se hartimi dhe miratimi i këtij dokumenti është një nga momentet më të rëndësishme në jetën ekonomike të vendit. Për këtë arsye, kemi mirëpritur gjithnjë debatin e shëndoshë dhe profesional mbi objektivat, politikat, instrumentet dhe projeksionet, të cilat përcaktojnë në tërësinë e tyre një Projektbuxhet. Në respekt të mandatit institucional të Bankës së Shqipërisë, opinioni ynë do të përqendrohet në diskutimin e ndërlidhjes midis ecurisë së ekonomisë dhe politikës fiskale, sikundër shtjellohet në Projekt. Më tej, do t’ju parashtroj gjykimin tonë mbi ndikimin e strategjisë së huamarrjes dhe të administrimit të borxhit publik në tregun financiar shqiptar. Së treti, dëshiroj të bëj një analizë të përgjithshme të treguesve të qëndrueshmërisë së financave publike të vendit, dhe në mbyllje do t’ju paraqes disa sugjerime të Bankës së Shqipërisë për të ardhmen.

Të nderuar zonja e zotërinj deputetë,

Si detajim financiar i politikave qeverisëse, buxheti i shtetit nuk duhet thjesht e vetëm të bazohet në realitetin ekonomik dhe financiar të vendit, por ai duhet parë dhe si një instrument për përmirësimin e tij. Për këtë arsye, më lejoni ta filloj opinionin tim me vlerësimin e Bankës së Shqipërisë për zhvillimet ekonomike dhe financiare të vendit, si dhe politikat e duhura për mbështetjen e tyre.

Politika fiskale dhe projektbuxheti i vitit 2019

Sikundër e kemi theksuar dhe në komunikimet tona publike, Banka e Shqipërisë gjykon se ekonomia shqiptare ndodhet në një trajektore pozitive zhvillimi. Ritmi i rritjes ekonomike është përshpejtuar gjatë tre tremujorëve të parë të vitit aktual, pjesërisht edhe si rezultat i situatës së favorshme hidrike; punësimi është rritur dhe norma e papunësisë ka rënë, ndërsa bilancet financiare të familjeve, bizneseve dhe sektorit bankar, shfaqen në përmirësim. Po kështu, treguesit kryesorë të balancave makroekonomike janë përmirësuar:

• inflacioni mesatar i është afruar më tej objektivit gjatë vitit 2018, pavarësisht ndikimit negativ që ka pasur forcimi i shpejtë i kursit të këmbimit;
• deficiti i llogarisë korrente ka ardhur në rënie, kryesisht si pasojë e rritjes së eksporteve shqiptare;
• treguesi i kredive me probleme ka zbritur në nivelin 12.9%, në reflektim të përmirësimit të bilanceve të sektorit real por edhe të masave të marra për adresimin e këtij problemi; dhe, së fundi,
• raportimet fiskale tregojnë se deficiti buxhetor mbetet në nivele historikisht të ulëta dhe se borxhi publik ka ardhur në rënie.

Të gjithë treguesit e mësipërm sugjerojnë se pozicioni ciklik i ekonomisë shqiptare është në përmirësim. Me fjalë të tjera, ekonomia është duke lëvizur gradualisht drejt ekuilibrit. Banka e Shqipërisë vlerëson se premisat e rritjes ekonomike mbeten pozitive. Burimet e rritjes ekonomike paraqiten solide dhe të diversifikuara, si në terma të kërkesës agregate ashtu dhe në terma të sektorëve prodhues. Paralelisht me të, ambienti i jashtëm mbetet përgjithësisht i favorshëm, ndonëse pasiguritë dhe rreziqet në të janë ende të pranishme dhe jo tërësisht të papërfillshme.

Megjithatë, trendi pozitiv i zhvillimeve nuk do të ishte i mundur pa një miks korrekt politikash ekonomike, të formuar nga kombinimi i politikës monetare stimuluese me politikën fiskale konsoliduese. Nga njëra anë, stimuli monetar ka mundësuar uljen e normave të interesit, nxitjen e kreditimit dhe lehtësimin e kostove të shërbimit të borxhit, duke nxitur zgjerimin e kërkesës agregate dhe duke mbështetur rritjen ekonomike dhe rritjen e punësimit. Nga ana tjetër, konsolidimi fiskal ka mundësuar uljen e primeve të rrezikut dhe të kostos së huamarrjes, si për sektorin publik dhe për atë privat, si dhe ka zgjeruar hapësirat për përballimin e goditjeve potenciale në të ardhmen. Në opinionin tonë, konsolidimi fiskal duhet të vijojë të jetë ankora kryesore e hartimit të politikës fiskale dhe udhërrëfyesi kryesor i zbatimit të Buxhetit edhe në të ardhmen. Banka e Shqipërisë konstaton se Projektbuxheti i paraqitur e përmbush këtë mision. Më konkretisht, ky buxhet parashikon:

• uljen e mëtejshme të deficitit buxhetor, në nivelin 1.9% të PBB-së kundrejt nivelit 2% të pritur për vitin 2018;
• ruajtjen e suficitit të balancës primare, i parashikuar të qëndrojë në nivelin 0.5% të PBB-së edhe gjatë vitit 2019;
• uljen e borxhit publik, në nivelin 65.5% të PBB-së, kundrejt nivelit 69.1% të pritur për vitin 2018.

Gjithashtu, Banka e Shqipërisë vlerëson se Projektbuxheti i vitit 2019 mbështetet në projeksione ekonomike dhe fiskale të pranueshme. Në veçanti, niveli i parashikuar i të ardhurave gjendet në kahun e sipërm të parashikimeve tona, i ndikuar dhe nga projeksioni i përmirësimit të procesit të mbledhjes së të ardhurave, por diferencat në projeksione duken të vogla dhe me ndikime jomateriale në Buxhet.

Bazuar në sa më sipër, ne vlerësojmë se Projektbuxheti i vitit 2019 ruan tendencën e konsolidimit fiskal, duke mbetur i harmonizuar me kahun dhe intensitetin e stimulit monetar dhe duke kontribuuar në uljen e primeve të rrezikut dhe të kostove të financimit në ekonomi.

Duke dalë përtej aspektit stabilizues të politikës fiskale dhe duke e parë Projektbuxhetin dhe paketën shoqëruese fiskale në këndvështrimin e zhvillimit afatgjatë të vendit, Banka e Shqipërisë konstaton sa më poshtë:

1. Projektbuxheti i vitit 2019 parashikon investime publike në nivelin 5.1% të PBB-së. E parë në prizmin e zhvillimit afatgjatë të vendit si dhe të nevojave të mëdha që kemi për zhvillimin dhe përmirësimin e infrastrukturës, Banka e Shqipërisë e konsideron ruajtjen e nivelit të lartë të investimeve publike një element të rëndësishëm të çdo Projektbuxheti.
2. Paketa fiskale, që shoqëron Projektbuxhetin, nuk parashikon ndryshime rrënjësore në sistemin tatimor. Në përgjithësi, qëndrueshmëria e sistemit tatimor është një zhvillim i mirëpritur nga investitorët vendas dhe të huaj. Në veçanti. Banka e Shqipërisë konstaton se reduktimi i propozuar i taksës mbi dividendin, nga niveli 15% në nivelin 8%, krijon premisa për uljen e kostos së financimit me kapital për bizneset shqiptare. Ky reduktim i shërben potencialisht nxitjes së investimeve vendase dhe të huaja, si dhe ndihmon në përmirësimin e strukturës dhe rritjen e qëndrueshmërisë së bilancit të bizneseve, duke rritur peshën e financimit me kapital dhe duke ulur peshën e financimit me fonde të marra hua.
3. Projektbuxheti i vitit 2019 synon vijimin e luftës ndaj informalitetit. Banka e Shqipërisë ka mbështetur dhe mbështet çdo nismë, që promovon konkurrencën e ndershme në ekonomi. Këto nisma nuk sjellin vetëm shëndoshjen e bilancit të sektorit publik, por prezantojnë dhe stimujt e duhur për rritjen e eficiencës në sektorin privat dhe sigurojnë një shpërndarje më të mirë të burimeve në ekonomi.

Më lejoni tani të kaloj te zhvillimet e tregjeve financiare dhe ndërthurja e tyre me nivelin dhe strategjinë e financimit të borxhit publik.

Tregjet financiare, deficiti buxhetor dhe borxhi publik

Projektbuxheti i vitit 2019 parashikon një deficit buxhetor prej 32.9 miliardë lekësh, ose 1.9% e PBB-së. Ky deficit parashikohet të financohet në masën 25.7 miliardë lekë (ose 1.5% të PBB-së) nga fondet e siguruara gjatë vitit 2018 dhe në masën 22.9 miliardë lekë (ose 1.3% të PBB-së) nga financimi i brendshëm. Në të kundërt, niveli i borxhit të huaj parashikohet të ulet në masën 15.7 miliardë lekë (ose 0.9% të PBB-së). Në vijim të objektivave të dyfishtë që duhet të ketë strategjia e huamarrjes dhe e administrimit të borxhit – uljen e kostos së financimit dhe minimizimin e rrezikut të likuiditetit dhe luhatshmërisë së borxhit – Banka e Shqipërisë vlerëson se ky plan financimi është i arsyeshëm.

Në vijim të politikës sonë monetare lehtësuese, por edhe në mbështetje të procesit të konsolidimit fiskal, tregu financiar shqiptar paraqitet i qetë, me norma të ulëta interesi, me tregues të mirë likuiditeti. Në veçanti, sektori bankat shfaqet likuid, i mirëkapitalizuar dhe me tregues përfitueshmërie në përmirësim. Strategjia e huamarrjes duhet të vazhdojë të orientohet drejt rritjes së kohëzgjatjes mesatare të borxhit, çka redukton rrezikun e rifinancimit, dhe në uljen e peshës së instrumenteve me kosto të luhatshme, çka ul luhatjet dhe rrit parashikueshmërinë e flukseve të shërbimit të borxhit publik. Paralelisht me të, në afatin e mesëm dhe të gjatë, administrimi i borxhit publik duhet të fokusohet më shumë në:

• diversifikimin e bazës së investitorëve, duke rritur vëmendjen ndaj zgjerimit të tregut të brendshëm nëpërmjet përmirësimit të funksionimit të tregut sekondar të letrave me vlerë;
• kufizimin e huamarrjes në valutë të huaj, e cila – në një regjim të lirë të kursit të këmbimit, si ai që aplikohet në Shqipëri – është premisë për luhatje të larta si në nivelin e borxhit dhe në nivelin e kostos së shërbimit të borxhit;
• fuqizimin e strukturave dhe përmirësimin e strategjive të administrimit të borxhit, duke nënkuptuar një analizë më të integruar të kostove dhe përfitimeve të strategjive të ndryshme të administrimit.

Nevoja për përmirësimin e strukturave dhe strategjive të administrimit të borxhit publik bëhet edhe më emergjente po të marrim parasysh dy trende të rëndësishme.

• Së pari, tendenca e rritjes së peshës së borxhit të financuar me kushte tregu ndaj peshës së borxhit të marrë me terma koncesionarë, e ekspozon gjithnjë e më shumë nivelin dhe strukturën e borxhit, si dhe shëndetin e financave publike shqiptare, ndaj vëmendjes së tregjeve financiare ndërkombëtare.
• Së dyti, financimi i borxhit gjatë viteve të fundit ka përfituar nga një ambient tejet i favorshëm, në terma të normave të ulëta të interesit, si në tregun e brendshëm dhe në atë të huaj financiar. Përmirësimi i vazhdueshëm i ekonomisë evropiane dhe asaj shqiptare nënkupton që këto norma interesi do të vijnë drejt rritjes, në linjë dhe me komunikimet respektive të bankave qendrore.

Të nderuar deputetë, seksioni në vazhdim do të përmbledhë opinionin e Bankës së Shqipërisë mbi qëndrueshmërinë afatgjatë të financave publike.

Qëndrueshmëria afatgjatë e financave publike

Ligji organik i Buxhetit parashikon klauzola specifike, të cilat synojë të disiplinojnë politikën fiskale në drejtim të eficiencës së përdorimit të fondeve dhe në drejtim të ruajtjes e forcimit të shëndetit afatgjatë të financave publike. Banka e Shqipërisë konstaton se këto klauzola janë përmbushur. Projeksionet e prodhimit kombëtar bruto janë, në terma nominalë, brenda projeksioneve të fundit të disponueshme të FMN-së. Po ashtu, trajektorja e borxhit publik është në rënie, investimet publike janë ndjeshëm më të larta se vlera e deficitit buxhetor dhe projekti parashikon kontigjenca për përballimin e luhatjeve të dëmshme të kursit të këmbimit dhe të normave të interesit. Projektbuxheti i vitit 2019 shoqërohet dhe me tabelën e projeksioneve afatmesme të financave publike. Kjo tabelë sugjeron vazhdimin e konsolidimit fiskal, edhe në horizontin afatmesëm. Në këtë prizëm, Banka e Shqipërisë konstaton se deficiti i skemave të sigurimeve shoqërore, sigurimeve shëndetësore dhe sigurimeve të tjera sociale, është rreth 4.6% e PBB-së, ose 2.6 herë më i lartë se deficiti i përgjithshëm buxhetor. E parë më në detaje, deficiti i skemës së sigurimeve shoqërore, apo ndryshe skema e pensioneve, pritet të jetë rreth 1.5% e PBB-së, brenda parashikimeve të bëra në reformën e këtij sistemi dhe në një trajektore rënëse. Nga ana tjetër, deficiti i skemave të tjera paraqitet më i qëndrueshëm. Përtej kundërciklikalitetit që kanë elemente të ndryshme të këtyre skemave, Banka e Shqipërisë gjykon se duhen parë hapësirat për reduktimin e mëtejshëm të deficitit të tyre strukturor.

Së fundi, Projektbuxheti i vitit 2019 paraqet një risi, në drejtim të vlerësimit eksplicit të rreziqeve të mundshme ndaj realizimit të buxhetit. Banka e Shqipërisë e mirëpret këtë risi, dhe inkurajon që ajo të jetë pjesë integrale e planeve të buxheteve vjetore dhe afatmesme.

Në lidhje me këta skenarë rreziku, Banka e Shqipërisë ka komentet e mëposhtme:

• Së pari, vlerësimi i ndikimit të goditjeve të mundshme negative, në ekonomi apo në të ardhurat publike, duhet të shoqërohet me identifikimin e masave që duhen marrë në drejtim të reduktimit të shpenzimeve, për respektimin e vlerës së deficitit buxhetor.
• Së dyti, vlerësimi i rrezikut që vjen nga programet e partneritetit publik-privat, apo ndryshe PPP-të, sugjeron se shmangiet nga kërkesat e ligjit për pagesat vjetore të PPP-ve deri në nivelin 5% të të ardhurave tatimore të vitit paraardhës, do të përballohen nëpërmjet rritjes së të ardhurave. Banka e Shqipërisë gjykon se, përtej këtij mekanizmi rregullues në funksion të respektimit të tavanit ligjor, rritja e mundshme e deficitit buxhetor duhet të shmanget nëpërmjet reduktimit të shpenzimeve buxhetore.  Për më tepër, ky reduktim duhet të targetojë – në maksimumin e mundshëm – sektorët buxhetorë, të cilët i prodhojnë këto shmangie.

Sanksionimi i këtij parimi i shërben ruajtjes së balancave buxhetore, ruajtjes së balancave në shpërndarjen ndërsektoriale të fondeve dhe disiplinimit të kontraktimit të këtyre programeve. Gjithashtu, Banka e Shqipërisë sugjeron nevojën e zbatimit të standardeve më të mira në fushën e kontabilizimit të ndikimit të tyre në treguesit e borxhit. Në vijim të fjalës sime, po vazhdoj me disa sugjerime të tjera të Bankës së Shqipërisë.

Disa sugjerime mbi rritjen e efektivitetit dhe të qëndrueshmërisë së financave publike

Mbi ritmin e konsolidimit fiskal në afatin e mesëm

Përmirësimi i pozicionit ciklik të vendit, apo – me fjalë të tjera – shfrytëzimi më i plotë i kapaciteteve prodhuese të ekonomisë, lehtëson barrën e konsolidimit fiskal. Banka e Shqipërisë sugjeron që, në përputhje me shkallën dhe ritmin e përmirësimit të ekonomisë, të merret në konsideratë mundësia e shpejtimit të ritmit të konsolidimit fiskal në afatin e mesëm. Ky përshpejtim do të shërbente për të akomoduar rritjen e pritur të kostos së shërbimit të borxhit në afatin e mesëm, si dhe do të rriste hapësirat për përballimin e goditjeve të mundshme negative në afatin e mesëm e të gjatë.

Mbi sistemin tatimor

Banka e Shqipërisë vlerëson se, përpos stabilitetit të regjimit tatimor, një tipar tjetër i dëshirueshëm i politikës së taksave është dhe thjeshtimi i sistemit, në drejtim të reduktimit të përjashtimeve tatimore. Me përjashtim të rastit të mbrojtjes së shtresave në nevojë, një sistem i thjeshtë tatimor lehtëson barrën e administrimit të sistemit tatimor dhe tenton të përmirësojë eficiencën e shpërndarjes së burimeve në ekonomi.

Mbi pasurimin e mëtejshëm të rregullit fiskal

Përfshirja e klauzolave të përgjegjshmërisë fiskale në Ligjin Organik të Buxhetit ishte një hap i madh përpara në drejtim të sanksionimit ligjor të qëndrueshmërisë fiskale. Megjithatë, duke përfituar nga koha dhe eksperienca e akumuluar, Banka e Shqipërisë do të sugjeronte pasurimin e Ligjit me klauzolat e mëposhtme:

• identifikimin e një shpejtësie të dëshiruar të konsolidimit fiskal gjatë harkut të një viti buxhetor, për të orientuar më mirë procesin në terma afatmesëm e afatgjatë;
• përfshirjen e tavaneve mbi vlerën e përgjithshme të kontraktuar të PPP-ve. Banka e Shqipërisë vlerëson se përfshirja e tavaneve mbi vlerën e përgjithshme të kontraktuar të PPP-ve në Ligjin Organik të Buxhetit do të ishte një element plotësues i kufizimit të parashikuar në këtë ligj mbi kufijtë maksimalë të lejuar për alokimin e fondeve për shërbimin e PPP-vë në një vit buxhetor. Gjithashtu, ai do të ankoronte në baza më të qëndrueshme, detyrimet potenciale që i vijnë buxhetit nga PPP-të.

Mbi ritmin e realizimit të shpenzimeve buxhetore gjatë vitit

Ritmi i realizimit të shpenzimeve buxhetore gjatë vitit vazhdon të shfaqë një përqendrim të theksuar në tremujorin e katërt. Ky fenomen, i përsëritur dhe i diktuar në masën më të madhe nga ritmi jo i njëtrajtshëm i realizimit të investimeve publike, krijon luhatje të panevojshme gjatë vitit në treguesit e likuiditetit dhe të normave të interesit në tregun e brendshëm financiar. Gjithashtu, ai tenton të vështirësojë kontrollin e shpenzimeve dhe të respektimit të limiteve të buxhetit, si dhe të reduktojë efektivitetin e tyre.

Mbi administrimin e Programeve të Partneritetit Publik – Privat

Në plotësim të komenteve të mëparshme mbi këto programe, gjej me vend të theksoj dhe një herë nevojën për: përmirësimin e vazhdueshëm të kapaciteteve profesionale të njësive që administrojnë vlerësimin, kontraktimin dhe monitorimin e këtyre projekteve, sidomos sa i takon anës ligjore dhe financiare të tyre. Gjithashtu, PPP-të e kontraktuara në lëmin e investimeve publike duhet të jenë konform programit strategjik afatmesëm e afatgjatë të investimeve, sikundër janë identifikuar në programet e zhvillimit të vendit.