Nga Prof. asoc. dr. Florian Bjanku* Anëtar i Këshillit Bashkiak të Shkodrës

 

Debati për reformën territoriale është kthyer sërish në vëmendje, por në thelb ai nuk është një debat i ri. Ai është një problem i pambyllur që prej reformës së vitit 2014 dhe që sot rikthehet në kushte të reja, të diktuara nga ndryshimet e forta demografike, nga realiteti i ri social dhe ekonomik, si dhe nga kërkesat gjithnjë e më konkrete që lidhen me procesin e integrimit europian.

Në fakt, edhe vetë reforma e vitit 2014 erdhi si një përgjigje ndaj një realiteti që kishte ndryshuar thelbësisht. Tkurrja e popullsisë, migrimi i brendshëm dhe i jashtëm, dobësimi i kapaciteteve financiare të njësive vendore dhe pamundësia e tyre për të përmbushur funksionet bazë kishin krijuar një situatë ku ndërhyrja ishte e pashmangshme.

Por ndërsa reforma arriti të adresojë një pjesë të problemit, deri diku fragmentimin e tepruar të njësive vendore, ajo la të paprekur një dimension tjetër, po aq thelbësor: mënyrën se si organizohet dhe funksionon territori në një shkallë më të gjerë se bashkia.

Në analizat që kam zhvilluar ndër vite mbi vetëqeverisjen vendore, si në planin akademik ashtu edhe në praktikë, kam theksuar se sistemi nuk mund të funksionojë në mënyrë të qëndrueshme vetëm në nivel bashkish. Ndërhyrja në nivelin e parë ishte e nevojshme, por jo e mjaftueshme. Pa një nivel të ndërmjetëm funksional, që të koordinojë zhvillimin dhe të ndërtojë politika në shkallë rajonale, sistemi mbetet i cunguar.

Në këtë kuptim, reforma territoriale nuk mund të trajtohet si një proces teknik i ridimensionimit të hartës administrative. Ajo lidhet drejtpërdrejt me modelin e zhvillimit që synon vendi, me mënyrën se si organizohet pushteti dhe me aftësinë për të ndërtuar politika publike që janë funksionale dhe të qëndrueshme në kohë.

Problemi, në thelb, nuk është sa bashki do të ketë Shqipëria apo si do të ndahen kufijtë e tyre. Problemi është nëse sistemi do të jetë në gjendje të prodhojë zhvillim real, të reduktojë pabarazitë territoriale dhe të krijojë kushte që komunitetet të funksionojnë në mënyrë të qëndrueshme.

Në këtë pikë, boshllëku i krijuar nga mungesa e një niveli të dytë funksional bëhet edhe më i dukshëm. Ai nuk është thjesht një çështje organizimi institucional, por një faktor që ndikon drejtpërdrejt në mënyrën se si planifikohen politikat publike, si shpërndahen burimet dhe si zhvillohen territoret.

Pa këtë hallkë, ndërhyrjet mbeten të fragmentuara, shpesh të shkëputura nga njëra-tjetra dhe me ndikim të kufizuar në afatgjatë.

 

 

Mungesa e nivelit të dytë si problem strukturor

Një nga çështjet që del më qartë si në analizën teorike, ashtu edhe në praktikën e funksionimit të pushtetit vendor, është mungesa e një niveli të ndërmjetëm funksional. Niveli i dytë (rajoni/qarku) nuk është një zgjedhje organizative që mund të merret ose të lihet sipas rastit, por domosdoshmëri që buron nga vetë natyra e zhvillimit territorial.

Në një sistem të qëndrueshëm të vetëqeverisjes vendore, funksionet nuk mund të përqendrohen vetëm në nivelin e parë. Bashkia, sado e konsoliduar të jetë, ka kufij të natyrshëm veprimi, si në aspektin territorial ashtu edhe në atë institucional.

Ajo mund të administrojë shërbime, të mbledhë të ardhura dhe të planifikojë në nivel lokal, por nuk ka kapacitetin për të ndërtuar politika zhvillimi që kërkojnë koordinim në një hapësirë më të gjerë. Këtu ndërhyn niveli i ndërmjetëm, i cili në literaturë dhe në praktikat europiane, lidhet drejtpërdrejt me konceptin e zhvillimit rajonal.

Ky nivel shërben si hallkë lidhëse ndërmjet politikave kombëtare dhe realiteteve lokale. Ai mundëson integrimin e sektorëve, si infrastruktura, turizmi, mjedisi apo zhvillimi ekonomik, në një vizion të përbashkët dhe të qëndrueshëm.

Në mungesë të këtij niveli, sistemi mbetet i fragmentuar. Bashkitë funksionojnë si njësi të izoluara, shpesh duke ndjekur logjika të veçanta zhvillimi, pa një koordinim të qartë me territorin përreth. Kjo sjell jo vetëm mbivendosje apo mungesë eficience në investime, por edhe pamundësi për të ndërtuar projekte që kërkojnë një shkallë më të gjerë ndërhyrjeje.

Problemet reale nuk ndalen në kufijtë administrativë të një bashkie. Një aks rrugor, një projekt turistik, menaxhimi i një ekosistemi apo zhvillimi ekonomik i një zone nuk mund të konceptohen brenda kufijve të një njësie të vetme. Ato kërkojnë një qasje të integruar, që vetëm një nivel rajonal mund ta ofrojë.

Në këtë kuadër, roli që duhej të luanin qarqet bëhet i rëndësishëm për t’u analizuar. Në konceptim, ato janë menduar si struktura që do të siguronin koordinimin ndërmjet njësive vendore dhe do të shërbenin si platformë për zhvillim rajonal. Në praktikë, kjo nuk ka ndodhur.

Qarqet kanë mbetur struktura me kompetenca të paqarta, me burime të kufizuara dhe pa autoritet real mbi bashkitë. Mungesa e instrumenteve ligjore dhe financiare i ka bërë ato të paafta për të ushtruar funksionin e tyre koordinues. Si rezultat, ato janë perceptuar më shumë si një hallkë administrative sesa si një aktor real në zhvillimin e territorit.

Kjo situatë ka krijuar boshllëk që nuk është mbushur nga asnjë mekanizëm tjetër. Koordinimi i politikave mbetet kryesisht në nivel qendror, ndërsa bashkitë veprojnë në mënyrë të fragmentuar. Në këto kushte, zhvillimi territorial nuk është rezultat i një vizioni të integruar, por i ndërhyrjeve të shpërndara, shpesh të diktuara nga nevoja afatshkurtra.

Në thelb, problemi nuk është ekzistenca apo jo e një strukture formale, por mungesa e një niveli që të ketë kompetencat, kapacitetet dhe legjitimitetin për të ndërtuar zhvillim në shkallë rajonale. Pa këtë nivel, çdo reformë që kufizohet vetëm në rishpërndarjen e kufijve të bashkive rrezikon të mbetet e pjesshme.

 

 

Shkodra si rast konkret: potencial i madh, strukturë e pamjaftueshme

Kjo problematikë bëhet edhe më e kuptueshme kur analizohet përmes një rasti konkret si Shkodra, ku dallimi ndërmjet potencialit të territorit dhe mënyrës se si funksionon realisht sistemi është i qartë.

Pas reformës territoriale të vitit 2014, në botimin tim mbi vetëqeverisjen vendore[1] kam theksuar se ndërhyrja në nivelin e parë, megjithëse e domosdoshme, nuk mund të prodhonte efekte të plota pa një nivel të ndërmjetëm funksional, që të lidhte vendimmarrjen lokale me një vizion më të gjerë territorial.

Rasti i Shkodrës e bën shumë të prekshëm këtë problem: një bashki që shtrihet nga Thethi në Velipojë përfaqëson një hapësirë tepër të gjerë dhe të larmishme për t’u përfaqësuar dhe për t’u menaxhuar në mënyrë të balancuar. Në praktikë, ky territor sillet si një arkë zhvillimi me potenciale të ndryshme, por pa një strukturë që u përgjigjet funksioneve dhe shtrirjes së tij reale.

Ai është njëkohësisht më i madh sesa mund të menaxhojë një bashki dhe më i vogël sesa kërkon një rajon funksional, një formë hibride që nuk arrin të konsolidohet as në njërin nivel dhe as në tjetrin.

Nuk arrin të integrohet plotësisht si bashki, për shkak të distancave dhe dallimeve të forta të brendshme, por as si rajon, pasi mungon mekanizmi që do të mundësonte koordinimin dhe harmonizimin e zhvillimit në këtë shkallë.

Si rezultat, krijohet një njësi “në mes”, e zgjeruar në hartë, por e paformësuar në funksion, ku përfaqësimi mbetet i dobët dhe zhvillimi i fragmentuar, pikërisht për shkak të mungesës së një niveli të ndërmjetëm që do t’i jepte koherencë dhe drejtim këtij territori. Në rastin e Shkodrës, kjo vihet re në disa drejtime konkrete.

Së pari, në mënyrën se si zhvillohet turizmi. Zona e Alpeve, liqeni i Shkodrës dhe lidhja natyrore me bregdetin përbëjnë një zinxhir të plotë turistik, por në praktikë, ato zhvillohen si segmente të ndara. Investimet në infrastrukturë, promovimi dhe oferta turistike nuk janë pjesë e një strategjie të unifikuar, çka e bën të vështirë krijimin e një produkti konkurrues në shkallë rajonale.

Së dyti, në menaxhimin e burimeve natyrore. Liqeni i Shkodrës dhe lumi Buna janë sisteme që nuk mund të administrohen në mënyrë efektive brenda kufijve të një njësie të vetme. Në një model funksional, ato do të menaxhoheshin përmes politikave të integruara dhe mekanizmave të koordinuar ndërmjet njësive përkatëse. Në praktikë, ndërhyrjet mbeten të shpërndara dhe jo gjithmonë të harmonizuara, duke kufizuar efektivitetin e tyre.

Së treti, në planifikimin territorial. Planet vendore hartohen në nivel bashkie, por shumë prej projekteve që ato përfshijnë, sidomos në infrastrukturë dhe zhvillim ekonomik, kanë ndikim që shkon përtej kufijve administrativë.

Në mungesë të një niveli që të harmonizojë këto plane, krijohet një zhvillim që jo gjithmonë është i koordinuar dhe që nuk shfrytëzon plotësisht potencialin e territorit.

E njëjta logjikë shfaqet edhe në bashkëpunimin ndërkufitar. Instrumentet ligjore për bashkëpunim ekzistojnë dhe parashikojnë edhe krijimin e strukturave të përbashkëta ndërmjet njësive vendore. Por pa një nivel që të marrë përgjegjësinë për koordinim, këto instrumente mbeten të përdorura në mënyrë sporadike dhe pa orientim të qartë strategjik.

Në rastin konkret, bashkëpunimi me Ulqinin apo Podgoricën shpesh mbetet në nivel projektesh individuale, pa u shndërruar në një model të qëndrueshëm zhvillimi rajonal. Projekte të lidhura me turizmin e përbashkët të liqenit, me korridoret e lëvizjes apo me zhvillimin ekonomik nuk arrijnë të krijojnë vazhdimësi, pikërisht sepse mungon një strukturë që t’i koordinojë dhe t’i ndjekë në mënyrë të qëndrueshme.

Për qytetarin, kjo mënyrë funksionimi nuk është abstrakte. Ajo përkthehet në zhvillim të pakoordinuar, në mungesë të projekteve që kanë ndikim real dhe në një ndjesi të vazhdueshme se potenciali i territorit mbetet më shumë një mundësi sesa një realitet i shfrytëzuar.

 

Dimensioni europian dhe fondet që nuk përthithen si duhet

Një element që shpesh neglizhohet në këtë debat lidhet me dimensionin europian të reformës dhe, më konkretisht, me mënyrën se si funksionojnë fondet e Bashkimit Europian në raport me organizimin territorial të vendit.

Politikat e kohezionit të BE-së nuk janë ndërtuar mbi logjikën e njësive të vogla administrative, por mbi konceptin e rajonit si hapësirë funksionale zhvillimi. Fondet strukturore dhe instrumentet financiare synojnë të mbështesin projekte që kanë ndikim në një territor më të gjerë, duke kërkuar një nivel planifikimi dhe koordinimi që shkon përtej kufijve të një bashkie.

Kjo nuk është vetëm një çështje organizimi institucional, por një çështje mënyre funksionimi: si ndërtohen projektet, si lidhen sektorët me njëri-tjetrin dhe si krijohet një zinxhir zhvillimi që prodhon rezultate të qëndrueshme.

Në mungesë të një niveli të ndërmjetëm funksional, këto procese mbeten të fragmentuara. Bashkitë, edhe kur kanë vullnet dhe kapacitete të caktuara, veprojnë brenda kufijve të tyre dhe e kanë të vështirë të ndërtojnë projekte që kërkojnë koordinim ndërterritorial.

Kjo reflektohet drejtpërdrejt në mënyrën se si përthithen fondet europiane.

Së pari, projektet mbeten shpesh në shkallë të vogël, të përqendruara në ndërhyrje të veçuara dhe pa lidhje të fortë me një vizion më të gjerë zhvillimi. Kjo ul ndikimin e tyre dhe kufizon efektin në afatgjatë.

Së dyti, mungesa e koordinimit e bën të vështirë ndërtimin e projekteve të integruara, të cilat janë pikërisht ato që përputhen me logjikën e financimit europian. Projekte që lidhin infrastrukturën me zhvillimin ekonomik, turizmin me mjedisin apo territorin me bashkëpunimin ndërkufitar kërkojnë një nivel organizimi që sot mungon.

Së treti, në mungesë të këtij niveli, një pjesë e funksioneve zhvendoset në mënyrë të pashprehur drejt nivelit qendror. Kjo krijon një tendencë për centralizim të menaxhimit të fondeve, duke reduktuar rolin e vetëqeverisjes vendore dhe duke e larguar vendimmarrjen nga territori.

Situata krijon një paradoks: ndërkohë që sistemi synon decentralizim, në praktikë disa prej proceseve më të rëndësishme për zhvillimin – si planifikimi i projekteve të mëdha apo menaxhimi i fondeve – priren të centralizohen.

Kjo bëhet edhe më e dukshme në rastin e programeve të bashkëpunimit ndërkufitar. Instrumente si IPA CBC janë ndërtuar për të mbështetur projekte që lidhin territore në të dy anët e kufirit dhe kërkojnë koordinim të vazhdueshëm ndërmjet aktorëve lokalë dhe rajonalë. Pa një strukturë që të operojë në këtë nivel, projektet mbeten të fragmentuara dhe të varura nga nisma të veçuara.

Për territore si Shkodra, kjo ka pasoja të drejtpërdrejta. Pozicioni i saj si zonë kufitare dhe potenciali për bashkëpunim me Malin e Zi krijojnë mundësi të qarta për projekte të përbashkëta në turizëm, mjedis dhe infrastrukturë. Megjithatë, mungesa e një strukture që të planifikojë dhe të koordinojë në nivel rajonal kufizon ndjeshëm këtë potencial.

Në praktikë, kjo përkthehet në më pak projekte të integruara, në mungesë të vazhdimësisë së tyre dhe në një përdorim jo optimal të mundësive që ofrohen. Zhvillimi mbetet i pjesshëm, ndërsa një pjesë e potencialit mbetet e pashfrytëzuar.

Në fund, çështja nuk është vetëm sa fonde përfitohen, por sa efektive janë ato në transformimin real të territorit, dhe kjo lidhet drejtpërdrejt me mënyrën se si është ndërtuar dhe funksionon sistemi i vetëqeverisjes vendore.

 

 

 Dimensioni politik, elektoral dhe roli i aktorëve në proces

Reforma territoriale nuk mund të kuptohet jashtë dimensionit të saj politik. Përtej argumenteve teknike apo funksionale, ajo prek drejtpërdrejt mënyrën se si organizohet përfaqësimi dhe si ndërtohen balancat e pushtetit në vend.

Qarqet përbëjnë sot bazën e sistemit zgjedhor dhe të shpërndarjes së mandateve. Ato nuk janë thjesht njësi administrative, por një element kyç në arkitekturën politike të sistemit. Çdo ndërhyrje në këtë nivel, qoftë përmes rikonfigurimit apo zëvendësimit me struktura të reja si rajonet, ka ndikim të drejtpërdrejtë në mënyrën se si përkthehet vota në përfaqësim.

Pikërisht për këtë arsye, niveli i dytë ka mbetur i paprekur që nga reforma e vitit 2014. Jo sepse nuk ka pasur nevojë për ndërhyrje, por sepse çdo ndryshim në këtë nivel nënkupton rishikim të balancave elektorale dhe, në mënyrë të pashmangshme, një përballje politike më të gjerë.

Nëse reforma aktuale do të shkojë drejt krijimit të rajoneve me kompetenca reale dhe me drejtues të zgjedhur, atëherë ajo nuk mbetet më vetëm një reformë administrative. Ajo hyn në një dimension që prek strukturën kushtetuese të organizimit të pushtetit vendor dhe marrëdhëniet ndërmjet niveleve të ndryshme të qeverisjes.

Kjo e bën të domosdoshëm jo vetëm një konsensus politik të gjerë, por edhe një qartësi të plotë mbi modelin që synohet të ndërtohet. Pa këtë, rreziku është që reforma të perceptohet më shumë si një ndërhyrje në funksion të balancave politike sesa si një zgjidhje për problemet reale të territorit.

Në të njëjtën kohë, një tjetër element që mbetet i dobët është përfshirja e komunitetit lokal.

Deri në këtë fazë, debati për reformën duket të jetë i përqendruar kryesisht në nivel qendror, ndërkohë që nuk evidentohet një angazhim i strukturuar i aktorëve lokalë. Universitetet, ekspertët vendas, përfaqësuesit e biznesit apo vetë komunitetet që do të preken drejtpërdrejt nga kjo reformë nuk duken të përfshirë në mënyrë sistematike në këtë proces.

Kjo është problematike jo vetëm në planin formal, por edhe në thelb të vetë reformës. Vetëqeverisja vendore nuk është thjesht një organizim institucional, por një model që mbështetet mbi pjesëmarrjen dhe përfaqësimin e komunitetit. Pa këtë element, çdo ndërhyrje rrezikon të mbetet një projekt i konceptuar dhe i imponuar “nga lart”, me legjitimitet të kufizuar dhe me vështirësi në zbatim.

Përvoja ka treguar se, reformat që nuk mbështeten në një proces të gjerë konsultimi, shpesh hasin në rezistencë ose nuk arrijnë të japin efektet e pritshme në praktikë.

Në rastin e Shkodrës, kjo mungesë bëhet edhe më e dukshme. Bëhet fjalë për një territor me potencial të lartë zhvillimi, me një bazë akademike dhe profesionale të konsoliduar dhe me një eksperiencë konkrete në projekte ndërkufitare dhe zhvillim rajonal. Megjithatë, deri më tani nuk evidentohet një përfshirje reale e këtyre kapaciteteve në debatin për reformën.

Kjo krijon përshtypjen se, edhe këtë herë, procesi rrezikon të mbetet i centralizuar, ndërkohë që zgjidhjet kërkojnë pikërisht njohjen dhe përfshirjen e realitetit lokal.

 

Reforma si moment politik dhe efekti i saj real për qytetarin

Në këtë kontekst, reforma territoriale nuk është vetëm një proces teknik, por edhe një terren ku mund të riformatohen balancat politike.

Përvoja e reformave të mëparshme ka treguar se opozita shpesh ka dalë e dobësuar nga këto procese, qoftë për shkak të mungesës së ndikimit në vendimmarrje, qoftë për shkak të pozicionimit jashtë tyre. Reforma e vitit 2014 është një shembull i qartë në këtë drejtim.

Rreziku që kjo reformë të kthehet në “golin e radhës” në aspektin politik është real, sidomos nëse procesi zhvillohet pa një përfshirje të plotë dhe efektive të të gjitha palëve. Në këtë rast, reforma nuk do të jetë vetëm një ndërhyrje në organizimin territorial, por edhe një mekanizëm që ndikon drejtpërdrejt në raportin e forcave politike.

Kjo e bën procesin edhe më të ndjeshëm, pasi çdo vendimmarrje në këtë fushë ka pasoja që shkojnë përtej administrimit të territorit dhe prekin vetë strukturën e përfaqësimit demokratik.

Në të njëjtën kohë, kjo përbën edhe një provë për opozitën. Në një proces që prek drejtpërdrejt mënyrën se si organizohet pushteti dhe përfaqësimi, mungesa e vëmendjes, e koherencës apo e angazhimit nuk mund të justifikohet më. Roli i saj nuk është thjesht reagues, por edhe propozues dhe garantues i një procesi të balancuar.

Në fund, reforma territoriale nuk është çështje hartash, por mënyrë funksionimi.

Për qytetarin në Shkodër, ajo nuk matet me kufijtë administrativë, por me mundësinë për më shumë zhvillim, më shumë investime dhe më shumë lidhje me hapësirën përtej kufirit.

Nëse këto nuk arrihen, atëherë çdo ndryshim mbetet formal.

Ndryshe, reforma do të ndryshojë kufijtë, por jo problemin.

 

[1] F. Bjanku, Vetëqeverisja vendore, ILAR, Tiranë, 2016.