90 vjet KLSH, histori reformash dhe arritjesh

BAJRAM LAMAJ

Të shkruash për historinë e një institucioni, si Kontrolli i Lartë i Shtetit, i cili më 26 maj 2015 mbush 90 vjet që nga krijimi, është kontribut shumë i vogël, për t’i bërë të ditur publikut, se dhe ky institucion ka një histori, që ka lënë gjurmët e veta në historinë e shtetit shqiptar. Që në fillesat e saj, ky institucion ka pasur si mision kontrollin e shpenzimeve të qeverive të ndryshme dhe paraqitjen e vlerësimit, për rregullshmërinë e ligjshmërinë e përdorimit të tyre në Parlament. Që në krijimin e shtetit në vitin 1913-1914, Qeveria e Vlorës, më 13 maj 1913, nxori “Kanunin e dëmeve”, e cila ishte një tjetër vlerë kombëtare që vinte nga trashëgimia kombëtare, si normë kanuni në zbatimin e rregullit mbi jetën ekonomike, duke përcaktuar nocionin “Dëmi dhe çmuesi”, pra kishte një nocion të qartë se gjithkush që dëmton ekonominë aq të brishtë, do ta zhdëmtojë. Kjo do të vinte nga një proces i hapur, ku “çmuesit” do të bazoheshin në një plan kontrollues, gjë që përdoret dhe sot në auditimet që kryen KLSH-ja. Ata do të llogaritnin dëmin dhe do të merrnin vendimin për zhdëmtim e gjobë. Kjo metodë e kontrollit të ekonomisë është pasqyruar e “moderuar”, me një gjuhë më lakonike në “Kanunin e dëmeve” shtypur në Gjirokastër në vitin 1920, pra pas Kongresit të Lushnjës. Por dhe këtu, që në hapat e parë, kjo veprimtari kontrolluese, hasi në vështirësi dhe kundërshtitë e kohës, pasi Konferenca e Ambasadorëve të Fuqive të Mëdha në Londër, më 29 korrik 1913, në Pikën 4, të vendimit, vuloste se: Kontrolli i administratës civile dhe i financave të Shqipërisë, i besohet një komisioni ndërkombëtar të përbërë nga delegatë të Gjashtë Fuqive dhe një delegatë të Shqipërisë. Kjo nuk u prit mirë, ndërkohë që ishim shtet i pavarur nën garancinë e këtyre Fuqive, nga ana tjetër këto fuqi e vinin nën kontroll ndërkombëtar, si një formë protektorati. Por pafuqishmëria e shtetit të ri, bëri që supervizorët të vendosen pranë qeverisë dhe delegat u caktua Myfit Libohova. Ky grup do të reviziononte (verifikonte) llogaritë e Qeverisë së Përkohshme. Sipas dokumenteve, financat e qeverisë u kontrolluan nga Këshillat Kombëtare të Kontrollit, por këto gjithmonë ishin brenda qeverisë dhe siç u theksonte në shkresat e kohës, këto këshilla nuk ishin të pavarura (indipendente). Kërkesa dhe nevoja për pavarësi kontrolluese u ngrit shumë herë, ku më 1923-shin, holandezi J. Hunger, këshilltari i qeverisë, paraqiti një raport “për abuzime alarmuese në gjirin e burokracisë shtetërore” dhe kërkoi që të krijohej një gjykatë auditimi (Cour des comptes). Kjo ishte indicia e parë që u propozua nga av. dr. Kristo Flloqi dhe u trajtua për herë të parë nën qeverinë e Ahmet Zogut, një projekt ligj për një zyrë të këtillë kontrolli, ku do të përfshiheshin tri forma kontrolli: a) Kontrolli i administratës prej anës së Parlamentit; b) Kontrolli i administratës prej administratës më të epërme sipas rendit hierarkik dhe c) Kontrolli i administratës prej popullit me anë të Gjykatës Administrative.

Po kështu, dhe në qeverinë e Fan S. Nolit, kontrolli financiar u bë nga Komisioni Kontrollues i Financave, ku puna e këtij komisioni u shoqërua me një reformim e mbështetje me akte ligjore si: Vendime të Këshillës Ministerale nr. 240, datë 17 korrik 1924, nr. 257 datë 07.08.1924, ku këtu morën fuqi ligjore dhe “Komisionet shqyrtuese të Llogarinave të Bashkies”. Jetëgjatësia shumë e shkurtër e këtij kabineti mundësoi vetëm këto dy reforma në fushën e kontrollit të llogarive. Me marrjen e qeverisë nga Ahmet Zogu me datë 24 dhjetor 1924, duke përmbysur qeverinë e Nolit me ndihmën e shteteve të huaja, do të fillonte një epokë e re për shtetin shqiptar.

Me artikullin nr. 93-97 të Statutit themeltar të Republikës së Shqipërisë, trajtohet roli që do të luajë Këshilli Kontrollues, i cili ishte një “Cour des comptes”, ku kryetar i parë u caktua Kol Thaçi, një njeri kurajoz e profesionist, i cili menjëherë filloi të krijonte një institucion me standarde të larta profesionale, duke marrë përvojë nga gjykata e llogarive franceze. Por kjo mori shkak dhe nga zbulimi i skandalit të parë financiar të dokumentuar në pranverën e vitit 1925, të kryer nga Myfit Libohova, ish-ministër i Financave dhe zv.ministër i Jashtëm, ku Hiqmet Delvina i dha goditje këtij skandali, që kishte lidhje me BKSH dhe koncesionet e dhëna të huajve me një ryshfet 1 milion franga ari. Megjithëse komisioni hetimor e bëri detyrën e tij, ky skandal nuk u ndëshkua deri në fund, për arsye se ishin në pjesë shumë funksionarë të tjerë të lartë të shtetit. Kjo solli nevojën e menjëhershme të krijimit të Këshillit Kontrollues të Financave në Republikën Parlamentare, ku me dekret-ligjin e datës 20 maj 1925 dhe botuar në Fletoren Zyrtare nr. 27, datë 26 maj 1925. Pra tani ky institucion do të kryente kontrollin financiar dhe buxhetor të shtetit. Por që në krijimin e tij, këmbëngulja e Hiqmet Delvinës në Parlament dhe argumentimi i nevojës së një institucioni kontrollues financiar, solli një vendimmarrje pozitive. Siç u trajtua në mbledhje nga një deputet, i cili citoi: “Prej të “gjithë shteteve të botës, vetëm shteti shqiptar kish mbetun pa nji Këshill Kontrollues, d.m.th. pa nji kontrollim finance, qi kjo … asht nji nga nevojat e rendit të parë për një shtet”. Në diskutimet që u kryen në seancën e parë pas pushimeve për këtë dekret-ligj, të gjithë diskutantët trajtonin nevojën e institucionit kontrollues dhe më e rëndësishme, ishte se të gjithë e barazonin këtë këshill me “Cour des comptes”, pra ishte nevoja si për gjithë jetën publike dhe për administratën të kishte kontroll, gjykim e ndëshkim. Me krijimin e tij, ky Këshill Kontrollues filloi reformimin e tij, si me krijimin e statutit, përgatitjen e metodave të kontrollit, dokumentet, njoftim-inspektimet, programet kontrolluese dhe organizimin e strukturës hierarkike dhe marrjen e personelit, kushtet e kriteret e pranimit dhe më e rëndësishme ishte pavarësia e imuniteti (patundshmëria). Ana më pozitive e këtij këshilli, është qasja me përvojën franceze, ku dhe sot shihet nga profesionistët e fushës së auditimit se pjesa më e madhe e procedurave, metodave dhe mënyrës së kryerjes së auditimit. Në fillimet e punës, ky Këshill Kontrollues aplikoi dy forma (metoda) të kontrollit: a) Kontrolli preventiv, dhe b) Kontrolli definitiv. Në kontrollin preventiv, kemi një metodë të veçantë, ku çdo pagesë, detyrohej ligjërisht të kalonte 68 orë para kryerjes, pra ishte një sistem i ngritur “ex-ante control”, ishte mjaft i zgjeruar dhe i fuqishëm në veprimtarinë e këtij institucioni. Nën qeverisjen e Ahmet Zogut për herë të parë në historinë shtetformuese shqiptare, u ngritën dhe u organizuan në nivelin më të lartë juridiko-kushtetuese, institucionet e kontrollit në Shqipëri. Po kështu, reformat në fuqizimin e këtij institucioni kontrollues gjatë kësaj kohe kishin një efikasitet të lartë, pasi u mbështet fuqishëm dhe në Kushtetutën e parë të Shqipërisë, ku me datë 23.04.1929, u miratua ligji “Mbi organizimin dhe funksionimin e Këshillit Kontrollues” dhe anuloi dekret ligjin themelues të këtij institucioni. Pra, tani ky institucion kishte një ligj organik dhe bëri menjëherë “Rregulloren e parë të brendshme”, e cila u miratua nga mbreti.

Me pushtimin e Shqipërisë me 7 prill 1939, mbreti i Italisë e Shqipërisë, me një akt e kaloi Këshillin Kontrollues në varësi të qeverisë fashiste, me të njëjtat funksione, por tashmë nuk kishte pavarësinë që kishte më parë. Rëndësi në periudhën 1939-1944, iu kushtua kontrollit të shpenzimeve, që mos të kalohen kufizimet e vendosura, por këtu për herë të parë u aktivizuan dhe kontrollorët e shoqërive të huaja (zgjedhje nga Asambleja e zakonshme), që u ngritën nga pushtuesit, duke shmangur në një mënyrë kontrollin nga Këshilli Kontrollues (shqiptar). Në periudhën e regjimit komunist 1945-1990, Këshilli Kontrollues u transformua me ligjin nr. 97, datë 19.07.1945, ku u vendos varësia nga Ministria e Financave dhe i raportonte Prokurorisë së Përgjithshme, mbi shkeljet e ligjeve e rregulloreve, kjo tregon se ky institucion u vu në varësi të dyfishtë dhe nuk kishte asnjë mundësi për veprimtari kontrolluese e vendimmarrje të pavarur. Duke qenë se kryetari i institucionit ishte ministër dhe Komisioni i Kontrollit ishte në përbërje të qeverisë, pra në varësi të plotë nga ajo, humbiste pavarësia dhe çka është më e ndjeshme, raportimi bëhej me cikël të mbyllur dhe politizohej sipas porosive dhe orientimeve të partisë në pushtet. Po me ligjin nr. 784, datë 20.01.1950 “Mbi Komisionin e Kontrollit të Shtetit”, u shfuqizua ligji “Për Kontrollin e Përgjithshëm të Shtetit”. Në këtë ligj u zgjerua fusha e aktivitetit kontrollues të Kontrollit të Shtetit, por megjithëse kishte fuqi vepruese me iniciativë, ai urdhërohej nga Këshilli i Ministrave për revizione të vendimeve dhe urdhrave të qeverisë. Por frika për ta pasur nën kontroll të plotë këtë institucion, me dekret nr. 1480, datë 12.06.1952, kthehet në Ministria e Kontrollit, ku këtu veçohet se iu dha kompetencë të kryente kontroll paraprak ashtu dhe përfundimtar mbi llogaritë, shpenzimet, ruajtjen e administrimin e vlerave materiale të shtetit, si dhe u ndryshua kryerja e revizioneve shtetërore, tashmë do të bëheshin me porosinë e ministrit të Kontrollit. Varësia e këtij institucioni në vitet e regjimit komunist, shprehej dhe në detyrimin për bashkëpunim me organizatat e partisë, të bashkimeve profesionale, të rinisë dhe me organizatat e tjera shoqërore, duke i tërhequr për kontroll masat e gjera të punëtorëve, nëpunësve dhe kooperativistëve. Në vitin 1966, ky institucion u suprimua, duke u transformuar në Inspektimin e Shtetit, brenda Këshillit të Ministrave, me platformë politike të diktuar nga PPSH-ja. Në periudhën 1970-1986 pati një reformë, si në drejtim të metodës së punës kontrolluese (inspektuese), ku u hoq dorë nga kontroll-revizioni (pasi kjo u kërkonte organeve të ngritura të kontroll-revizioneve në rrethe dhe Ministrinë e Financave). Këtu shihet se ky institucion u largua nga Ministria e Financave, por doktrinimi politik dhe mungesa e pavarësisë e shoqëruan deri në rënien e këtij regjimi në vitin 1990. Me ligjin 7108, datë 21.02.1987 u krijua Komisioni i Kontrollit të Shtetit”, ku përveç emrit të institucionit nuk u ndryshua asnjë nga parimet ku mbështetej, pra u vazhdua me të njëjtat metoda dhe me varësi politike dhe nga Këshilli i Ministrave. Në këto vite, rritja e nivelit arsimor në shkollat e vendit, solli dhe një ngritje të profesionalizmit kontrollues të punonjësve të këtij institucioni, por kufizimi në pavarësi dhe doktrinimi politik, e mbajti këtë institucion të mbyllur e në shërbim të partisë në pushtet.

Me proceset demokratike dhe për këtë institucion nga prilli 1991, si për të gjitha institucionet dhe Komisioni i Kontrollit të Shtetit u transformua në Kontrollin e Lartë të Shtetit, ku në vitin 1992, për herë të parë, në relacionin e projektligjit përmendet Deklarata e Limës (Kushtetuta e Auditeve Supreme të të gjitha vendeve të botës). Tani nuk kërkohej vetëm ndryshimi në formë të KKSH, por një rikonceptim i plotë i tij në përmbajtje, ku varësia nga Kuvendi Popullor, nuk ishte thjesht zhvendosje mekanike, por për shkëputjen nga varësia e qeverisë dhe për herë të parë, do të ishte një institucion kontrolli i pavarur. Kjo pavarësi do të kërkonte kosto të vazhdueshme të këtij institucioni, në të gjitha fazat e reformimit të tij, pasi në çdo kohë është parë tendenca e qeverisë apo mazhorancës, për ta pasur Kontrollin e Lartë të Shtetit në varësi tashmë financiare, pasi strukturore nuk e lejojnë organizmat ndërkombëtarë që asistojnë proceset e ndryshimeve demokratike në Shqipëri. Arritje ishte dhe marrëveshja ku kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit, duhet të zgjidhej me propozim të opozitës. Po kështu, statusi i personelit dhe afati i qëndrimit në detyrë 7 vjet i kryetarit të KLSH-së, ishin anë pozitive, që dhanë ndikimin e tyre, ku të tre kryetarët e KLSH dhe kryetari aktual, kanë punuar në reformimin e këtij institucioni, duke e përshtatur me metodat bashkëkohore të auditimit që kërkonte koha, por dhe kthimin nga një organ represiv në një organ demokratik, modern e bashkëkohor. KLSH u bë një opozitar i të gjitha qeverive, kryesisht në auditimet e procedurave të privatizimit, ku deri në vitin 1998, KLSH kishte të drejta të pakufizuara, deri në bërjen e padive në gjykata, por për përveç anëve pozitive, ishte dhe ana negative, ku institucioni ishte i mbyllur, shumë punonjës abuzuan, pasi dhe përzgjedhja e tyre nuk ishte bërë me kritere të qarta, por dhe këtu ndikimi i metodës shqiptare “miku” kishte gjetur fushë veprimi, kjo bëri që emri i KLSH në shumë raste të vihej në diskutime publike aspak të këndshme dhe që e dëmtuan institucionin. Pa përmendur emra e pa pikëzuar drejtues, pasi të gjithë kanë kontribuar në ngritjen e këtij institucioni. Por pas vitit 2011, KLSH njohu një ndryshim të madh, veçanërisht performanca e tij, filloj të ndryshojë dukshëm, duke u bërë faktor kryesor në luftën kundër korrupsionit dhe kontribuar për një qeverisje të mirë kombëtare. Vizioni i z. Bujar Leskaj, për një institucion modern e të hapur, si për publikun, por dhe për të gjithë subjektet e interesuara për produktet që nxjerr KLSH. Sot KLSH ka vendosur marrëveshje bashkëpunimi me të gjitha SAI-et e vendeve europiane, SHBA, Kinë, etj., duke përfituar trajnime për punonjësit dhe rritur nivelin profesional të tyre. Vetëm me miratimin e ligjit të ri nr.154/2014, datë 27.11.2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”, një ligj bashkëkohor dhe në përputhje me standardet e Bashkimit Europian dhe praktikat më të mira europiane, ku për herë të parë u vendosën të gjitha llojet e auditimit, ku theksohet auditimi i performancës, si një lloj auditimi që do t’i shërbejë qeverisjes së mirë kombëtare. Reformimi i institucionit të KLSH nuk mund të arrihet, pa ndihmën e qenësishme të partnerëve të tij kombëtarë dhe ndërkombëtarë. Por reformimi i saj vjen në sinkron me reformimin e marrëdhënieve me Kuvendin dhe qeverinë, Auditimin e Brendshëm, organet e tjera ligjore si prokuroria, organizatat profesionale etj., dhe OJQ-ve që përdorin produktin e KLSH-së. Për rezultatin e reformës, veçanërisht me qeverinë e cila është përgjegjëse kryesore për hartimin dhe ekzekutimin e Buxhetit të Shtetit dhe synimi i reformave të KLSH-së, është përmbledhur qartë nga z. Jacek Jezierski, kryetar i Zyrës Kombëtare të Auditimit (NIK) të Polonisë, një nga personalitetet e auditimit europian botëror, që ka dhënë një ndihmë shumë të çmueshme KLSH në 3 vitet e fundit, i cili ka thënë: “SAI-t nuk janë qeveri që të propozojnë dhe të ekzekutojnë politika, por pasi ato janë propozuar dhe zbatuar dhe pasi janë shpenzuar para publike, ne jemi atje për të informuar se çfarë po ndodh. Auditimet tona janë jetike për funksionimin e shtetit, për efektivitetin e tij për mirëqenien e qytetarëve të tij, si dhe për demokraci dhe transparencë. Ky është roli ynë”.

Në këtë 90-vjetor, KLSH vjen me rezultate të larta, i vlerësuar në progresraportin e BE-së, dhe institucionet e tjera ndërkombëtare që monitorojnë punën e këtij institucioni modern, por me objektiva në rritje për vitet në vazhdim dhe me një plan strategjik, që premton një vijueshmëri në rritjen e performancës si institucion modern e bashkëkohor, me vizion europian.