Borxhi publik, sa i mirë dhe sa i keq?
Nga Gjon Ndreja
Në kuadrin e diskutimit të buxhetit të vitit 2016, një vend të rëndësishëm ka zënë edhe çështja e borxhit publik, si një element shumë i rëndësishëm i tij, si dhe tregues shumëdimensional.
Qeveria ka vendosur të ulë nivelin e borxhit publik në 70.9% të PBB-së përkundrejt 72.2% që pritet të jetë në fund të vitit 2015. Por edhe pse kjo është në trendin e rekomandimeve të institucioneve financiare ndërkombëtare dhe konsiderohet si pozitive për kushtet e ekonomisë sonë, përsëri nuk i ka shpëtuar politizimit të skajshëm dhe debatit shterpë midis palëve të përfshira. Niveli i lartë i borxhit publik me gjithë uljen e tij konsiderohet si “delja e zezë” nga opozita dhe ulja e tij si një sukses nga mazhoranca. Më shumë se çështje e politikës parlamentare do të ishte e dobishme që në këtë debat të ishin përfshirë ekspertët e ekonomisë dhe të politikave ekonomike, pasi ashtu siç e thashë në fillim, çështja e borxhit publik është një çështje shumëdimensionale dhe me impakte të rëndësishme jo vetëm ekonomike, por edhe politike. Pa marrë përsipër të ezauroj të gjithë problematikën që bart kjo çështje, po përpiqem që në kuadrin e një shkrimi të formuloj disa opinione mbështetur edhe në përvojën ndërkombëtare.
Një histori e shkurtër
Kur nevoja imediate e një qeverie për të kryer shpenzime publike është më e madhe se të ardhurat që ajo mbledh, atëherë buxheti konsiderohet se është me deficit dhe ky deficit duhet të mbulohet duke marrë borxh. Historia e mendimit ekonomik ka njohur tri shkolla bazë rreth borxhit publik në aspektin e perspektivës teorike, si dhe për të zbuluar domethënien e këtij fenomeni, të cilat janë: “Shkolla liberale klasike”, “Keinsinaizmi ose social demokratike” dhe “Kushtetuese politike”. Ekonomistët liberalë klasikë ishin në përgjithësi të gatshëm për borxhe të mëdha publike, duke e argumentuar këtë me faktin se duke e rënduar padrejtësisht tatimpaguesit kërcënojnë falimentimin afatgjatë dhe madje edhe rrënimin ekonomik të shoqërive të tyre. David Hume, Adam Smith apo David Ricardo, të gjithë ishin në një zë kur argumentonin se qeveritë duhet të “jetojnë brenda mundësive të tyre” dhe këto mjete duhet të jenë të kufizuara. Nga ana e tij, Adam Smith argumentoi se ai ishte kundër borxhit publik në masën në të cilën ai financon shpenzimet joproduktive të qeverisë. Ai shikonte borxhin publik si të ngjashme me borxhin privat, duke rekomanduar që jo vetëm familjet apo firmat, por qeveritë duhet “të jetojnë brenda mundësive të tyre”.
David Rikardo, një ndër përfaqësuesit kryesorë të shkollës klasike, i referohej borxhit si “… një ndër rreziqet më të tmerrshme që ishte shpikur ndonjëherë, që mund të cenonte një komb”, si “… një sistem i cili tenton të na bëjë më pak kursimtarë dhe më të verbër ndaj situatës sonë reale”. Në pikëpamjen rikardiane, borxhi shtetëror konsiderohej ekuivalent me taksat e ardhshme. Pra, sipas pikëpamjes rikardiane, një financim i deficitit buxhetor nëpërmjet taksave nuk do të kishte efekte neto mbi të ardhurat kombëtare në afat të gjatë. Nga ana tjetër, ekonomistët modernë mbanin një qëndrim krejt të kundërt. Ata kishin bindjen se nëse huamarrja shtetërore kryhej për qëllime produktive dhe jo për konsumin e të mirave dhe shërbimeve, atëherë ata e respektonin këtë veprim në çdo aspekt. Ata e shohin borxhin publik si një mjet të domosdoshëm të një ekonomie moderne, sidomos për vendet në zhvillim, të cilët varen pikërisht nga këto hua të brendshme.
Në të kundërt, keinsianistët dhe socialdemokratët mendojnë se nga huamarrjet, qeveritë jo vetëm që ofrojnë mallra dhe shërbime prodhuese publike të tilla si infrastruktura e ndryshme publike të shoqërive moderne dhe bashkëkohore, por edhe mjetet juridike depresive për amullinë ekonomike. Ata argumentojnë se shpenzimet publike të financuara nga paratë e huazuara mund të stimulojë rritjen ekonomike dhe rritjen e punësimit, e cila nuk ka barrë, por siguron përfitime për gjeneratat e tashme dhe të ardhshme të qytetarëve-tatimpaguesve.
James M. Buchanan, laureat i çmimit “Nobel”, është një udhëheqës i shkollës së mendimit “Kushtetuese politike” dhe teoria e tij është bazuar në tri supozime kryesore: e para, krijimi i borxhit publik nuk ka të bëjë me ndonjë transferim të barrës reale primare për brezat e ardhshëm; së dyti, analogjia midis borxhit individual ose privat dhe borxhin publik është e gabuar në të gjitha aspektet thelbësore; dhe së treti, ekziston një dallim i mprehtë dhe i rëndësishëm mes një borxhi të brendshëm dhe të jashtëm publik. Elaborime teorike mbi borxhin publik të kësaj shkolle më vonë u quajtën Kushtetuta e Ekonomisë Politike dhe konsistojnë në domosdoshmërinë e miratimit të rregullave për një buxhet të balancuar dhe sanksionimin e tyre në kushtetutat përkatëse të vendeve.
Përkundër kësaj, disa ekonomistë mendojnë se zbatimi i kufizimeve kushtetuese do të pengonte “fleksibilitetin fiskal” të qeverive, por Buchanan hedh poshtë një kundërshtim të tillë, duke argumentuar se ky “fleksibilitet” shpesh nuk është asgjë më shumë se një “manipulim” i buxhetit nga ana e politikanëve për qëllime politike.
Përvojat ndërkombëtare dhe vendi ynë
Ashtu si edhe shkollat dhe mendimi teorik mbi borxhin publik janë të ndryshme, edhe përvojat e vendeve janë të ndryshme në vartësi të shkollave që ata ndjekin. Por mendimi i ekonomistëve dhe i organizatave ndërkombëtare tashmë ka arritur të konvergojë në një standard që përgjithësisht rekomandohet, por nuk mund të ndiqet domosdoshmërish nga të gjitha vendet, kjo varësisht nga rritja ekonomike dhe kapacitetet fiskale që gjeneron një vend, si dhe destinacionit të përdorimit të borxhit. Bazuar në sa më sipër, më 1 janar 2013 hyri në fuqi Traktati i Stabilitetit, Koordinimit dhe Qeverisjes në Unionin Ekonomik dhe Monetar (“Traktati fiskal”), nënshkruar nga përfaqësuesit e vendeve të BE-së. Bazuar në objektivat kryesorë të BE-së për rritje ekonomike të qëndrueshme, punësim, konkurrencës dhe kohezion social, teksti i traktatit përmban angazhimin formal të “palëve kontraktuese” ndaj politikave ekonomike të Europës, si një çështje dhe “shqetësim i përbashkët”, me qëllim për të promovuar një “rritje të fortë ekonomike” dhe “financa publike të shëndosha e të qëndrueshme”. Për të arritur këto qëllime, traktati parashikon disa mekanizma të saktë për korrigjimet e nevojshme, për shtetet anëtare, në mënyrë që deficiti buxhetor nuk duhet të kalojë 3% të PBB-së me çmimet e tregut dhe borxhi publik nuk duhet të kalojë pragun prej 60% të PBB-së me çmimet e tregut. Prandaj, traktati parashikon angazhimin formal të shteteve anëtare për të miratuar “Rregulla për buxhet të balancuar”, si dispozitë kushtetuese të detyrueshme dhe të përhershme.
Përvojat ndërkombëtare tregojnë se niveli i borxhit publik është kaq shumë i ndryshëm sa duket sikur minon teoritë mbi borxhin dhe traktatet që përmendëm më sipër. Kështu, referuar të dhënave për vitin 2014, rezulton se Japonia ka një borxh në nivelin e 232 për qind, kundrejt Kosovës me 10.6 për qind dhe Shqipërisë me 72%, ndërkohë Maqedonia ka nivelin 45.8, Mali i Zi, 59.5 dhe Serbia 70 për qind. Por gjykuar nga ky nivel i borxhit nuk mund të themi se ekonomia japoneze është në prag të katastrofës, ndërsa ajo e Kosovës është në lulëzim. Ndërkohë, Rumania dhe Bullgaria kanë një nivel borxhi respektivisht 39.8 dhe 25.3 për qind. Sipas mendimit tim, kufiri i borxhit publik varet deri në një farë mase nga aftësia e ekonomisë për të gjeneruar rritje ekonomike, si dhe nga destinacioni i borxhit, që do të thotë nëse përdorimi i tij është për qëllime produktive ose jo. Ajo që rrezikon stabilitetin ekonomik të një vendi, por edhe atë politik, është fakti kur stoku i borxhit rritet në atë masë, saqë kufizon kryerjen e funksioneve publike si mbajtjen e administratës, funksionin e mbrojtjes, rendit, arsimit, shëndetësisë etj., si rrjedhojë e pamundësisë së shlyerjes së kësteve dhe interesave periodike.
Personalisht nuk do të shqetësohesha fare për nivelin e borxhit publik në masën aktuale nëse ai është i destinuar për qëllime produktive, problemi i borxhit është masa dhe destinacioni i tij. Fiksimi në akte kushtetuese i nivelit të borxhit më duket jo i drejtë dhe i pamundur sido që mekanizma të tjerë mund të gjenden për të frenuar orekset e qeverive të radhës për marrjen e borxheve të mëdha, të cilat mund të kishin pasoja. Greqia në këtë rast është një shembull i keq, ku niveli i lartë i borxhit në masën 177 për qind me gjithë nivelin e lartë të ardhurave ndaj PBB-së prej 45 për qind ka sjellë një krizë të rëndë jo vetëm ekonomike, por edhe politike. Por edhe në këtë rast zgjidhja po vjen nga borxhi i ri që institucionet financiare ndërkombëtare i kanë akorduar, por duke monitoruar rreptësisht përdorimin e tij dhe duke diktuar kushte në ekonominë greke.
Një tregues tjetër që lidhet ngushtësisht me borxhin publik ose më mirë të themi me kapacitetin dhe aftësinë që ka një vend për të përballuar borxhin, janë të ardhurat ndaj PBB-së. Edhe ky tregues, ashtu si edhe ai i nivelit të borxhit, duket si kontravers dhe ka një luhatje në vende të ndryshme të botës nga 79.6 në 1.3 për qind. Shqipëria pritet të ketë një raport të ardhurash ndaj PBB-së në masën 26.8% për vitin 2015, e cila konsiderohet shumë e ulët jo vetëm në raport me vendet e BE-së, por edhe me ato të rajonit. Ky nivel është rrjedhojë e dy faktorëve: e normave të taksimit dhe e administrimit fiskal. Duke konsideruar se normat e taksimit në vendin tonë janë në të njëjtin nivel me ato të vendeve të rajonit ose edhe më të larta, niveli i mbledhjes së të ardhurave si më sipër konsiderohet i ulët dhe përfaqëson nivelin më të ulët në rajon përjashtuar Kosovës dhe duket se është rrjedhojë e një administrimi fiskal jo të përshtatshëm. Buxheti i vitit 2016 parashikon që ky nivel të shkojë në 27.3%, duke mbetur përsëri më i ulëti në rajon. Rritja e nivelit të të ardhurave ndaj PBB-së nga njëra pakëson nevojën për borxh dhe, nga ana tjetër, është një garanci për marrjen e borxhit.
Një problem tjetër lidhur me menaxhimin e borxhit publik është edhe financimi i tij. Një nga të këqijat e borxhit publik është se ai mobilizon kursimet kombëtare dhe në një farë mase pakëson mundësinë për kreditin e ekonomisë e të biznesit dhe kështu frenon rritjen ekonomike. Edhe në këtë drejtim ka trajtime të ndryshme teorike, por ajo që në kushtet e ekonomisë globale dominon është se financimi i deficitit buxhetor është e përshtatshme të bëhet nga burime të jashtme në tregun ndërkombëtar duke i hapur rrugë kreditimit të ekonomisë vendase. Kjo politikë duket se është ndjekur edhe nga qeveria jonë në projektbuxhetin e vitit 2016, ku peshën kryesore për financimin e deficitit buxhetor e ka tregu i huaj.
Roli i KLSH-së
Në praktikën e deri para do kohe të institucionit të KLSH-së, çështja e borxhit publik nuk ka qenë në rendin e punës së këtij institucioni, sido që INTOSAI (Organizata Ndërkombëtare e Institucioneve Supreme të Auditimit) ka një komitet të veçantë lidhur me borxhin publik dhe ka lëshuar udhëzime për këtë. Por është për t’u përshëndetur angazhimi së fundmi i kryetarit të KLSH-së lidhur me vlerësimin dhe prononcimin e tij me këtë çështje. Sipas rekomandime të INTOSAI-t, KLSH-ja duhet të promovojë praktikën e shëndoshë të borxhit publik dhe të menaxhimit të rrezikut. Nëpërmjet auditimeve financiare dhe të performancës, KLSH-ja mund të inkurajojë miratimin e strategjive të shëndosha e të fuqishme të borxhit publik dhe praktikat e duhura të menaxhimit të rrezikut.
KLSH-ja gjithashtu mund të inkurajojë autoritetet e menaxhimit të borxhit për të dhënë një prioritet të lartë për praktikat e menaxhimit të rrezikut. Portofoli i borxhit të qeverisë është shpesh portofoli më i madh financiar në vend dhe mund të gjenerojnë rrezik të konsiderueshëm për bilancin e ekonomisë dhe të stabilitetit financiar të një vendi. Menaxhimi i borxhit duhet të marrë parasysh jo vetëm mjedisin e borxhit publik, në të cilin ai vepron, por edhe ambientin e përgjithshëm ekonomik. Ndikimi në menaxhimin e borxhit konsiston në vlerësimin e ngjarjeve, të tilla si humbja e rezervës valutore për shkak të variacionit të kursit të këmbimit, të normave të interesave apo strukturave të ndryshme të maturimit të borxhit, të cilat të gjitha mund të jenë objekt i vlerësimit të KLSH-së.
Aspekt tjetër i angazhimit të KLSH-së lidhet me inkurajimin e qeverisë për të përmirësuar publikimin dhe transparencën e të dhënave dhe praktikave më të mira në lidhje me borxhin. Informacioni i mirë, raportimi i shëndoshë financiar dhe transparenca janë parakusht themelor për vlerësimin e cenueshmërisë së borxhit. Praktikat e mira publike financiare raportuese do të përmirësojnë regjimin e përgjegjësisë së qeverive dhe do të reduktojnë vulnerabilitetin e tyre fiskal. Prandaj besohet se KLSH-ja duhet që brenda kufijve të autoritetit, fushëveprimit dhe standardeve të kryejë auditime, në mënyrë që të inkurajojë qeverinë për të prodhuar informacion të besueshëm, në kohë në lidhje me borxhin publik dhe të dhënave të tjera ekonomike, në mënyrë që të vlerësojnë dobësitë fiskale. Më konkretisht, KLSH-ja nëpërmjet rekomandimeve, mund të inkurajojnë qeverinë që të publikojë treguesit kryesorë mbi madhësinë e borxhit të jashtëm, strukturën e borxhit publik dhe të mbajnë një raportim të detajuar në lidhje me këtë çështje.
Angazhimi i KLSH-së për të dhënë rekomandime lidhur me nevojën e një kuadri rregullator të përshtatshëm dhe mbikëqyrës për të gjitha procedurat e menaxhimit të borxhit publik dhe industrisë bankare janë një drejtim tjetër, ku ekspertiza e KLSH-së kërkohet dhe duhet të jetë prezente. KLSH-ja mund ta “disiplinojë” qeverinë nëpërmjet Kuvendit lidhur me regjimin dhe treguesit e performancës së borxhit publik për ta mbajtur atë në parametra dhe nivel të përshtatshëm.
Sa i mirë dhe sa i keq
Nga shtjellimet teorike, por edhe nga eksperiencat e vendeve të ndryshme, rezulton se pëlqimet ndaj borxhit janë të ndryshme. Referuar këtyre eksperiencave rezulton se borxhi publik ka anët e veta pozitive kur ai përdoret drejt dhe me masë e qëllime të mirëpërcaktuara, ashtu siç ka efekte shkatërruese për ekonominë e një vendi kur ai nuk përdoret me destinacione produktive ose në një masë të papërballueshme për ekonominë e vendit.
Borxhi publik është i mirë kur ai nuk është një “taksë e shtyrë”. Në pamje të parë dhe në kuptimin e thjeshtë, burimi për të shlyer borxhin janë taksat që gjenerohen ose nga rritja e normës së tyre ose nga përmirësimi i administrimit fiskal bazuar mbi një rritje ekonomike të caktuar. Por një borxh nuk do të jetë i mirë kur përdor pikërisht këtë burim. Një borxh është i mirë kur ai shlyen veten. Dhe që të jetë i tillë ai duhet të përdoret në destinacione që gjenerojnë të ardhura dhe rritje ekonomike. Borxhi është i mirë, sepse ai ka efekte të dyanshme në zhvillim. Ai ndikon në zhvillimin e atij që ka dhënë borxhin nëpërmjet përfitimit të interesave dhe, nga ana tjetër, në zhvillimin e atij që e merr borxhin dhe e ka investuar atë në destinacione produktive. Një borxh i marrë për ndërtimin e një autostrade do të ndikojë në rritjen ekonomike, të punësimit, do të zhvillojë turizmin, do të ulë koston e shërbimit të biznesit do të shtojë të ardhurat e tij dhe respektivisht të ardhurat e shoqërisë në tërësi.
Por sipas Elmendorf dhe Mankiw, borxhi shtetëror është i rëndësishëm për vetë efektet që ai sjell, në mënyrë direkte ose jo, në ekonominë e vendit. Së pari, borxhi publik mund të ndikojë mbi politikën monetare. Një vend me një borxh të lartë qeveritar priret të përballet me norma të larta interesi dhe banka qendrore mund të gjendet nën presion për t’i ulur këto norma nëpërmjet politikës monetare. Kjo strategji mund t’i ulë normat e interesit në afatin e shkurtër, por në afatin e gjatë do të ketë norma reale interesi të pandryshuara dhe një inflacion dhe norma nominale interesi më të larta. Rritja e këtyre dy treguesve, do të pasqyrohet në reduktimin e investimeve private dhe për rrjedhojë në reduktimin e Produktit të Brendshëm Bruto (PBB) dhe rritjes ekonomike.
Së dyti, borxhi publik mund të ndikojë mbi procesin politik, i cili përcakton politikën fiskale. Disa ekonomistë argumentojnë se mundësia e huamarrjes së një qeverie ul disiplinën e procesit të përdorimit të buxhetit. Me këtë të fundit kuptojmë se, nëse një qeveri bën shpenzime shtesë, të cilat nuk lidhen me të ardhura nga taksat, atëherë politikëbërësit dhe publiku shqetësohen më pak nëse këto shpenzime janë të duhurat. Përdorimi joeficient i fondeve shtesë në mallra konsumi dhe joproduktive, nga ana e qeverisë, do të përkthehet në një efekt negativ për rritjen ekonomike.
Së treti, borxhi publik e bën ekonominë e një vendi më të prekshme ndaj një krize ndërkombëtare besimi. Një borxh publik i lartë ushtron presion në bilancin e bankës nëpërmjet disa kanaleve të ndryshme. Për shembull, ai rrit koston e financimit të institucioneve financiare pas rritjes së riskut të aseteve. Institucioneve financiare, të cilat mbajnë një pjesë të madhe të borxhit shtetëror të vendeve me një “stres ekonomik”, që perceptohen si të riskuara, mund t’u duhet të paguajnë norma më të larta interesi dhe të kenë vështirësi në rritjen e fondeve në të gjithë tregun. Ato gjithashtu mund të gjenden nën presion potencial për të rritur kapitalin dhe likuiditetin. Të gjithë këta faktorë bëjnë që të rritet kosto e shërbimit të borxhit, gjë që do të ndikonte negativisht mbi rritjen ekonomike. Të gjithë faktorët e përmendur më sipër tregojnë se një nivel i lartë borxhi shtetëror ndikon në uljen e besimit ndërkombëtar të vendit dhe do të dëmtonte klimën e biznesit, do të ndikonte në uljen e investimeve dhe të rritjes ekonomike.
Autorë të tjerë kanë studiuar ndikimin e borxhit publik për vendet në zhvillim dhe kanë arritur në përfundimin se një nivel borxhi deri 90 për qind është me ndikim pozitiv në rritjen ekonomike nëse ai investohet në destinacione produktive.
Gjithë problemi mbetet për të përcaktuar kush konsiderohet si normë e lartë e borxhit dhe kjo, për mendimin tim, është në varësi të destinacionit të tij për qëllime produktive ose jo dhe sa investimi që mbulon borxhi është vizibël.
